Juan Carlos Rey | Apogeo y decadencia de la democracia representativa

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  1. Introducción

La democracia representativa ha gozado de extraordinaria fortuna en todo el mundo a partir de 1974, cuando se inició el proceso que Huntington (1991) llamó la “tercera ola” de la democracia[1]. El efecto más espectacular de ese proceso fue el inesperado y repentino derrumbe de los regímenes comunistas de Europa central y oriental, pero afectó también a otros países del viejo continente, de Latinoamérica y del tercer mundo.

En lo que respecta a Latinoamérica, antes de que se iniciara la tercera ola predominaban gobiernos autoritarios o dictaduras incluso en países con una gran tradición democrática, como fue el caso de Chile y Uruguay, de modo que para 1974 sólo Colombia, Costa Rica y Venezuela eran democracias representativas, más o menos operantes. La situación no era mejor en sus antiguas metrópolis europeas —España y Portugal— cuyas prolongadas dictaduras, instauradas durante el reflujo de la democracia que se produjo en Europa al establecerse los regímenes fascista y nacionalsocialista, se habían mantenido sin verse afectadas por la nueva ola democratizadora que acompañó a la derrota de Alemania y Italia en la II Guerra Mundial.

Con la tercera ola de la democracia, tanto en los países latinoamericanos, en los que existían dictaduras, como en sus antiguas metrópolis se produjeron cambios políticos de distinta intensidad que abarcaron dos dimensiones: por un lado, una liberalización de sus regímenes políticos, con un mayor pluralismo político, tolerancia hacia la oposición y respeto de las libertades públicas; y, por otro lado, una democratización que se expresó en mayor participación popular directa y/o indirecta —pero sobre todo de esta última— en la toma de decisiones colectivas.

Si nos concentramos en el caso de los países iberoamericanos y atendemos a los resultados de ese proceso, parecería que significaba el pleno apogeo de la democracia representativa, cuyo eventual reflujo no estaba a la vista, de modo que referirse a la decadencia de esta forma de gobierno —como yo lo hice en 1992, en el título de la primera edición del presente ensayo[2]— podría parecer un desatino o una provocación. Sin embargo, frente al exultante optimismo de quienes querían celebrar prematuramente el triunfo definitivo de la democracia representativa y de la economía de mercado sobre la dictadura y la planificación central, como mecanismos para la toma de decisiones colectivas, se imponía una descarnada reflexión sobre tales procesos de transición y sobre el posible futuro de esa forma de gobierno, aun a costa de ser considerado como un aguafiestas.

Con tal fin comenzaré con una discusión de la teoría —tanto positiva como normativa— de la democracia, para pasar después a analizar su funcionamiento y las razones de su crisis.

Los argumentos que desarrollaré son principalmente cuatro. En primer lugar, mostraré que para que un gobierno pueda ser considerado relativamente estable y consolidado, se requiere que esté basado en un amplio y sólido consenso en torno a unas reglas de juego básicas del orden político, es decir sobre una constitución, lo cual no es frecuente en los procesos de transición democrática ocurridos de los últimos años, tanto en América Latina como en otras partes del mundo.

Segundo, argumentaré que esos nuevos gobiernos muchas veces no son verdaderas democracias, sino gobiernos mixtos, pues junto a ciertos componentes democráticos, presentan otros muchos no democráticos o incluso antidemocráticos. Y además, que no se trata de algunos rasgos temporales, propios de un estado de transición, sino que pueden constituir características estables y relativamente permanentes de tales regímenes.

Tercero, mostraré que bajo la prestigiosa idea de gobierno constitucional o gobierno limitado —tradicionalmente asociada, en el mundo occidental, a la idea de democracia— pueden ocultarse instituciones que tienen un carácter francamente antidemocrático.

En cuarto lugar, argumentaré que la democracia representativa, que en los países occidentales en que se originó trató de legitimarse a partir de ideas como la de bien común, voluntad general o interés público, pasó a ser concebida, más tarde, como un instrumento utilitario para la satisfacción de intereses privados, y quedar reducida, finalmente, a un mecanismo que sirve meramente para desplazar del poder a los gobernantes que se hacen indeseables. Este proceso lleva a una concepción muy restringida y puramente negativa de la idea de democracia representativa, que constituye una verdadera degradación, amenazando su legitimidad y poniendo en serio peligro para su mantenimiento.

  1. El concepto de democracia

Comenzaré por precisar lo que entiendo por el término democracia, pues esta palabra, tal como se usa en el discurso político ordinario, amenaza con perder todo significado descriptivo para limitarse a expresar un sentimiento puramente subjetivo de aprobación del gobierno que así se califica, por parte de quienes la usan.

Por democracia no entiendo un régimen ideal, más o menos utópico o, en todo caso, sólo realizable en un futuro nebuloso e indeterminado, sino un sistema político real que representa una aproximación relativa, pero que la mayoría de los que viven en él consideran satisfactoria, a ciertos valores políticos, como son el respeto de las libertades públicas y la tolerancia a la oposición política, por parte del gobierno, y la participación popular en la toma de las decisiones públicas. En términos de Dahl (1971), se trata de una poliarquía.

Para determinar si un sistema político empírico es una democracia hay que responder a tres preguntas: ¿quién ejerce el poder público?, ¿cómo se ejerce el poder público? y ¿para quién (o en beneficio de quién) se ejerce el poder público?.

La primera pregunta (relativa al ¿quién?) se refiere, fundamentalmente, a la autoridad última de la que deriva el poder público. Desde esta perspectiva la democracia implica el reconocimiento del principio de la soberanía popular, y puede ser definida como el gobierno del pueblo. Eso significa que la democracia política existe en la medida en que todos los ciudadanos pueden ejercer, en forma directa, las funciones gubernamentales y participar en condiciones de igualdad en las decisiones colectivas (democracia directa), o en la medida en que todos los ciudadanos gozan de iguales derechos a elegir y ser elegidos para el ejercicio del gobierno (democracia representativa). Cuando el pueblo no ejerce directamente el poder público, la democracia se define, en términos empíricos y concretos, a partir de la manera en que son seleccionados los gobernantes. Desde este punto de vista la condición mínima para la existencia de una democracia es que los gobernantes sean seleccionados por el conjunto del pueblo, mediante elecciones libres, sinceras y realmente competitivas.

La segunda pregunta (relativa al ¿cómo? ) se refiere al modo en que se ejerce el poder público. Desde esta perspectiva la democracia, tal como es concebida en la tradición occidental, exige que el poder no sea absoluto, sino que su ejercicio esté limitado a través de instituciones tales como la división de poderes, el reconocimientos de un conjunto de derechos fundamentales que el gobierno en ningún caso puede violar, el imperio de la ley, el Estado de Derecho, etc. A través de estos mecanismos e instituciones, la democracia se vincula con la idea de gobierno constitucional e incorpora los valores de libertad política propios del pensamiento liberal. Ahora bien, no se puede olvidar que los valores democráticos, por un lado, y los liberales, por otro, son de naturaleza distinta y que en ocasiones pueden entrar en contradicción, de modo que —como examinaré con alguna atención más adelante— lo que caracteriza a las democracias reales es un intento de conciliación o compromiso entre ambos.

Los dos tipos de criterios, que hasta ahora he examinado, suponen que la democracia es definida a partir de una serie de mecanismos, procedimientos e instituciones de naturaleza jurídica y política, que corresponden a lo que algunos llaman despectivamente “democracia formal”. Pero los mecanismos e instituciones de la democracia política, a los que hasta ahora me he referido, son condición necesaria pero no suficiente para considerar a un régimen como democrático. De manera que es necesario contestar una tercera pregunta—¿para quién?—, que se refiere a quiénes son los beneficiarios de las políticas y decisiones públicas. La democracia requiere, además, de un gobierno para el pueblo, lo cual implica que las decisiones colectivas y las políticas públicas deben responder, en cuanto a su contenido, a los intereses de la comunidad. Como tendré ocasión de discutir más adelante, esta característica puede significar cosas radicalmente distintas, dependiendo de cómo se entienda la relación de representación que debe existir entre los elegidos y los electores, y que puede dar lugar, desde una democracia populista (que para algunos, equivale a una democracia impura o corrompida), hasta gobiernos neoconservadores (llamados comúnmente neoliberales), que para otros son una negación de la democracia.[3]

Al caracterizar a la democracia a partir del conjunto de criterios que he enunciado, me estoy separando de aquellas concepciones para las cuales existe una contradicción irresoluble entre la democracia formal y la democracia substantiva o material, y que están dispuestas a afirmar unilateralmente una de sus dimensiones, no tomando en cuenta las otras. Parto, en cambio, del supuesto de que para caracterizar adecuadamente a la democracia deben tenerse en cuenta tanto sus procedimientos o aspectos formales —relativos a la forma de tomar decisiones obligatorias y a los límites que éstas deben respetar— como sus aspectos sustantivos o materiales, relacionados con el contenido de tales decisiones. Ninguno de esos aspectos debe ser separado del otro, y ambos deben complementarse, pues de no hacerlo el resultado será alguna forma de negación de la democracia real.

Durante mucho tiempo fue frecuente entre muchos académicos y actores políticos latinoamericanos, una actitud de displicencia hacia las instituciones políticas de la democracia representativa, a la que despectivamente acostumbraban a calificar como “formal”, de modo que plantearse cuestiones tales como ¿quién gobierna? y ¿cómo se gobierna?, no tenía —según ellos— mucho interés. De acuerdo a su opinión, lo verdaderamente importante era una democracia que ellos llamaban “material” o “substancial”, y que se relacionaba con la contestación a preguntas tales como: ¿en beneficio de quién o para quién se gobierna?[4].

Después, con el apogeo de la tercera ola de la democracia, se pensó que la amarga experiencia de las pasadas dictaduras había servido de lección para aprender que cuestiones tales como la vigencia de las libertades públicas y de los derechos humanos, o como la participación de los ciudadanos en las decisiones gubernamentales (al menos mediante la elección de los responsables de tomarlas), tenían un extraordinario valor, tanto intrínseco como instrumental; pues sólo mediante los mecanismos, instituciones y procedimientos jurídicos y políticos de la democracia representativa —y no mediante una dictadura o un despotismo, por más benévolo o ilustrado que fuese— podría el pueblo realizar sus aspiraciones de libertad, justicia y bienestar.

Pero en política ninguna lección se aprende de manera permanente. Y en la medida en que se va diluyendo el contenido material que debe tener la democracia, tratando de reducirla a un conjunto de mecanismos destinados a evitar que el gobierno se convierta en una dictadura (objetivo que, sin duda, de primera importancia, pero que no es suficiente), reaparece la peligrosa y falsa ilusión de que, con el fin de realizar los valores de justicia y bienestar, se puede —y aún se debe— prescindir de las formas e instituciones políticas y jurídicas necesarias para preservar la libertad. Se trata de un peligro que está presente en todo el mundo, pero que, en mi opinión, es la mayor amenaza que acecha actualmente a la democracia en América Latina, incluyendo a Venezuela.

 

  1. La importancia de la perspectiva constitucional para el análisis político

Si consideramos al Estado como un sistema de toma de decisiones colectivas obligatorias para el conjunto de la sociedad, en él se pueden distinguir analíticamente dos niveles de funcionamiento. Por un lado, el nivel constitucional, en el que se establecen las reglas básicas del orden político, en virtud de las cuales se tomarán las decisiones colectivas; y, por otro lado, el nivel operacional, en el que el gobierno, de acuerdo a esas reglas, toma las decisiones obligatorias para el conjunto de la sociedad. De modo que el establecimiento de la constitución es un acto político de la más alta jerarquía: es una meta-decisión, es decir, una decisión acerca de la forma de tomar decisiones colectivas.[5]

La introducción de la perspectiva constitucional en el análisis político, puede arrojar luz sobre importantes aspectos, que de otra manera pasan desapercibidos, y en particular sobre ciertos problemas relativos a la instauración y consolidación de un régimen. En efecto, cualquier intento de explicar o, incluso, simplemente describir un sistema político prescindiendo de la idea de normatividad, resulta la mayoría de las veces insatisfactorio. Esto es así porque gran parte de las regularidades empíricas de comportamiento que ocurren en un Estado son expresión de una “normalidad”, entendiendo por tal término una conducta en conformidad con normas o reglas[6]. En particular, todo orden político que sea relativamente estable y continuo, incluye, como uno de sus elementos esenciales, componentes de naturaleza normativa y, en particular, normas jurídicas.

El funcionamiento efectivo de cualquier tipo de gobierno supone como mínimo la obediencia de sus decisiones por parte de sus destinatarios, por regla general y para la mayoría de los casos. Dejando aparte las circunstancias —que pueden ser muy numerosas en tiempos “normales”— en que la obediencia se basa en la inercia psíquica o en la fuerza de la costumbre (Weber 1964: 706), podemos distinguir tres posibles mecanismos a partir de los cuales se puede producir esa obediencia.

En primer lugar, las personas pueden obedecer decisiones gubernamentales concretas, caso por caso, en razón de una evaluación de los méritos intrínsecos de cada una de ellas y de las posibles consecuencias de oponerles resistencia, incluyendo la probabilidad de que la desobediencia acarree la aplicación de sanciones jurídicas). En tal tipo de situaciones, el gobierno debe lograr obediencia para cada decisión, una tras otra, tratando de convencer a los destinatarios de la bondad y/o utilidad de cada medida específica, a través de un complejo proceso de interacción estratégica que puede incluir, además de la argumentación y la persuasión, negociaciones expresas o tácitas y el eventual uso de promesas y amenazas diversas. Aunque no puede excluirse que a través de tales medios se pueda lograr imponer una cierta regularidad de comportamiento, es evidente que el “orden” político que de esta manera puede surgir es efímero, pues debe ser reconstruido o renegociado para cada nueva decisión y, con toda probabilidad, será inestable.

En segundo lugar, la gente puede obedecer decisiones gubernamentales, sin necesidad de evaluar sus méritos intrínsecos, en razón de ciertas cualidades positivas extraordinarias que atribuye a la persona concreta de la que provienen (es decir, al gobernante) y de la confianza o crédito que éste les merece. Pero el orden político que puede surgir a partir de semejantes procesos de personalización del poder público, es frágil, pues carece de base institucional (el problema típico, aunque no único, es el de la sucesión).

En tercer lugar, es posible que la gente obedezca las decisiones del gobierno sin necesidad de evaluar los méritos intrínsecos de cada una de ellas, y con independencia de las cualidades que le atribuya a las personas de los gobernantes, en virtud de haber sido dictadas de acuerdo a ciertas reglas de juego (= constitución) que se consideran como válidas y obligatorias. En este caso la obediencia es el resultado de un compromiso (de carácter normativo o/y de naturaleza racional) con esas reglas, y de la consiguiente disposición a obedecer las decisiones que tomen las autoridades establecidas en la constitución, siempre que cumplan los requisitos estipulados en la misma. El orden político que así resulta es un orden constitucional y, en principio, debería gozar de un grado alto de estabilidad y permanencia, pues está verdaderamente institucionalizado.

Es evidente que, en la realidad, la obediencia a las decisiones del gobierno, en los distintos sistemas políticos concretos, se debe a una mezcla de los tres tipos de mecanismos que acaban de ser considerados, por lo que el problema que se presenta es el de precisar, para cada caso, el peso relativo de cada uno de ellos.

Pero es importante señalar que no todos lo órdenes políticos están acompañados de una verdadera constitución. En ciertos casos, la falta de consenso entre los principales grupos o actores políticos y sociales acerca de unas reglas básicas del juego político, hace que podamos hablar de falta o ausencia de una constitución real (aunque pueda existir una constitución de papel), de modo que el orden político es el resultado de una constante interacción estratégica entre los distintos factores de poder. Pero los eventuales equilibrios que de allí pueden surgir son esencialmente inestables.

 

  1. Concepto de Constitución

Con la palabra “constitución” no me estoy refiriendo a la “constitución de papel”[7], puramente escrita pero inefectiva, sino a la constitución real, es decir, a un conjunto de reglas que orientan efectivamente el comportamiento político. Tales reglas no tienen que ser necesariamente escritas (aunque es posible que lo sean, al menos parcialmente) y ni siquiera se requiere que todas ellas hayan sido expresamente formuladas, de modo que puede incluir reglas implícitas[8]. Por otro lado, es posible que algunas de las reglas que forman parte de la constitución (de la real y no de la de papel), sean el resultado de un pacto suscrito por las principales fuerzas políticas (por ejemplo: por los partidos) o incluso de un acuerdo tácito entre ellas[9], y no de un acto oficial y formal de creación por parte de una autoridad pública.

Hasta qué punto las reglas de la constitución real coinciden con las constitución escrita o difieren de ella, es una cuestión que debe resolverse caso por caso: a veces se trata de reglas que sirven para interpretar o dar contenido concreto a los enunciados generales o abstractos y programáticos del texto constitucional oficial; en ocasiones son regulaciones distintas, pero no necesariamente contrarias a las de la constitución escrita; otras veces puede existir una evidente contradicción entre una y otra; y, desde luego es posible que, en algunas oportunidades, ambas sean en gran parte coincidentes.

En el sentido más general de este término se puede entender por “constitución” el conjunto de normas fundamentales del orden político de un Estado que regula, como mínimo, las siguientes cuestiones: (i) la estructura especializada (= gobierno) que estará encargada de tomar decisiones obligatorias para el conjunto de la sociedad, y la forma de seleccionar a sus titulares; (ii) los requisitos formales y sustantivos que deben cumplir esas decisiones para poder ser consideradas obligatorias[10]; y (iii) normalmente incluye, también, los procedimientos que deben seguirse para modificar válidamente las propias reglas constitucionales (reforma y enmienda constitucional).

La constitución así entendida equivale a las reglas de juego básicas que rigen efectivamente la vida política, pero no coincide necesariamente con la constitución jurídico-formal, recogida en un texto escrito, pues una constitución, en el sentido que estoy examinando (que es distinto al de la constitución de papel),[11] supone la existencia de un amplio consenso por parte de los principales actores o grupos sociales y políticos (reales de poder”, como los denominaba Lassalle1984) acerca de la validez y obligatoriedad de esas reglas, de modo que la sanción que se aplique a los eventuales infractores sea sentida por aquellos factores como justa y debida. Pues aunque la pretensión de validez de estas reglas o norma se dirige a todos los miembros de la sociedad, en realidad no es necesario que sean reconocidas como válidas y obligatorias por todos o por la mayoría de sus destinatarios. Bastará tal reconocimiento por parte de esos factores reales de poder, pues es consenso de ellos el que permitirá al gobierno contar con el apoyo moral y/o material necesario para poder movilizar con éxito el conjunto de recursos sociales y colectivos que se requieran para hacer efectivas sus decisiones.

El principal obstáculo intelectual para aceptar el concepto de constitución que he desarrollado proviene de la tradición jurídica positivista y formalista, para la cual sólo son verdaderas reglas jurídicas aquellas expresamente formuladas en la constitución escrita y nunca las normas frecuentemente informales de la constitución real. Ahora bien, aunque es cierto que el moderno desarrollo del derecho ha llevado a una situación en la que la función de producción jurídica se encuentra centralizada en el Estado, que monopoliza el uso de la coacción contra los transgresores de las normas jurídicas, y en la que éstas son expresa y formalmente formuladas por escrito, no debe olvidarse que puede existir un verdadero derecho sin que se den estas condiciones. En su sentido más general el derecho es un conjunto de preceptos para promover la paz, pues su finalidad es que un grupo de individuos puedan convivir, sometidos a un orden de validez general, de modo que los conflictos entre ellos se solucionen pacíficamente, sin recurrir a la fuerza, y que ésta sólo pueda ser utilizada legítimamente como sanción contra los violadores de ese orden. Puede, por tanto, existir un derecho que no esté expresamente formulado por escrito y en el que la aplicación de la fuerza contra el transgresor no esté a cargo de una autoridad especializada que monopoliza el uso de la violencia, sino de la propia víctima o de sus parientes, siempre que quien aplica la violencia esté ejecutando una verdadera sanción jurídica, pues lo hace a nombre de la comunidad y en aplicación del derecho. (Esto ocurre tanto con el derecho de muchos pueblos primitivos como con el moderno Derecho Internacional[12]) Y es perfectamente posible concebir que junto a un moderno sistema de derecho formal —o incluso, en parte contra él— exista un sistema de derecho informal, con características semejantes a las del derecho primitivo. En este sentido, las reglas de la constitución real que son distintas a las de la constitución escrita, pueden ser consideradas como la expresión de un derecho primitivo y técnicamente imperfecto.

Tal imperfección puede llevar a plantear dudas acerca de su alcance y/o contenido, con consecuencias negativas tanto desde el punto de vista de la seguridad jurídica, como de su efectividad; y en el extremo puede llegarse a perder de vista la verdadera naturaleza de esas reglas y a considerarlas como meros usos o normas morales, cuya violación sólo acarrearía la reprobación moral del infractor o, a lo sumo, un eventual acto de venganza personal por parte de quien se sintiera agraviado. Por tanto, para determinar si las supuestas reglas de la constitución real son genuinas normas jurídicas, es preciso determinar si su violación acarrea una verdadera sanción jurídica contra el infractor.

En la medida en que existe un consenso entre los “factores reales de poder —incluyendo entre ellos al propio gobierno— acerca de que los infractores han violado una regla válida y obligatoria y de que, por consiguiente, se han hecho acreedores de una sanción legítima, la aplicación de ésta constituye una verdadera sanción jurídica.[13] Si falta ese consenso el problema no es la naturaleza de la sanción, sino que no existe una verdadera regla de derecho. De modo que para determinar si existe una verdadera sanción jurídica hay que comenzar por establecer si hay consenso acerca de la supuesta regla que se alega que ha sido violada.

Las situaciones más complejas se presentan cuando es el propio gobierno quien viola el orden constitucional. En esta materia el problema es básicamente el mismo, ya se trate de una violación de la constitución escrita o de la constitución no escrita, pero real. Los instrumentos y/o sanciones jurídicas convencionales previstos en la constitución escrita para el caso de que se produzcan tales violaciones —y en particular el control judicial— pueden ser totalmente inefectivos, en los casos en que el violador sea el gobierno; de modo que sólo queda como último recurso, en tales casos, acudir a la antigua y venerable idea del derecho de resistencia.

El derecho de resistencia incluye, en realidad, una variedad de conductas distintas que se caracterizan por una confrontación de los particulares con el poder público, y que no se limita a un enfrentamiento puramente fáctico, sino también jurídico, pues supone que quien lo ejerce está desconociendo la pretensión de legitimidad de ese poder, o está negando la justicia de su actuación.[14] Tales conductas pueden ir desde la simple resistencia pasiva (civil disobedience), que se limita a negar la obediencia a una decisión del gobierno; pasando por la resistencia activa, que implica el uso de la fuerza para oponerse al intento gubernamental de ejecutar una determinada decisión; hasta llegar a la resistencia agresiva, es decir, a la acción de fuerza destinada a derrocar al gobierno. En todos estos casos es la violación de la constitución por parte del gobierno la que priva de legitimidad a alguna de sus decisiones o a su acción total, de manera que no estamos en presencia de un mero enfrentamiento de hecho, pues quien resiste está desconociendo la validez de la actuación del titular del poder público, de modo que la acción de resistencia no representa una ruptura de la constitución, sino su aplicación.

Esto resulta muy claro en aquellos casos, frecuentes en América Latina, en que la propia constitución escrita reconoce el derecho de resistencia. Pero también es cierto aunque falte tal reconocimiento expreso, pues de acuerdo a la cultura constitucional occidental el derecho de resistencia forma parte de esos derechos fundamentales que existen con independencia de su consagración en el texto de la constitución. Se trata de un derecho técnicamente imperfecto, aún en los casos de estar positivizado (es decir, expresamente recogido en el texto de la constitución), pero esto no le impide que su aplicación constituya una verdadera sanción jurídica.

De la misma manera pueden existir ciertas reglas fundamentales, no necesariamente incluidas en la constitución escrita, que no pueden ser violadas impunemente por el gobierno, pues en caso de hacerlo se produciría una quiebra de su legitimidad, exponiéndose a una desobediencia generalizada, o incluso a una verdadera insurrección, que serían consideradas como justificadas por parte de los principales grupos o actores políticos y sociales.

Ahora bien, el problema central a examinar es la base de tal consenso, y en particular cuáles son los motivos o razones que pueden llevar a los distintos actores sociales a reconocer una constitución como válida y obligatoria, de modo que estén dispuestos a obedecer y, en el extremo, a apoyar moral y materialmente las decisiones que el gobierno tome conforme a ella.

 

  1. las teorías decisionistas y sus limitaciones

Una posible forma de explicar y justificar el reconocimiento de la validez de esas normas, es a través de una teoría decisionista, según la cual la legitimidad de la constitución, en tanto que acto de decisión política fundamental, deriva del reconocimiento de la fuerza y autoridad de quien la dicta: es decir, de aquel a quien se considera como titular del poder constituyente o soberano[15]. La idea, concebida originalmente para ser aplicada a la monarquía absoluta, significa que la constitución es válida y legítima por el solo hecho de ser la expresión de la voluntad (o decisión) de esa autoridad, con independencia del contenido ético y/o racional de tal mandato. De modo que como se afirma en la conocida fórmula de Hobbes: non veritas, sed voluntas facit legem. Desarrollada posteriormente como una teoría decisionista de la legitimidad democrática, vino a significar que la constitución vale en tanto que expresión de la voluntad del pueblo (o de la Nación, según Sieyès) y que sólo éste tiene autoridad para dictarla y modificarla.

Pero el intento de fundar la legitimidad democrática en una teoría decisionista presenta varias dificultades. En primer lugar, la idea de voluntad (o decisión) del pueblo es tan vaga que a menos que precisemos la manera de identificar tal voluntad, puede servir para justificar los más variados regímenes políticos. Para la moderna teoría de la democracia representativa sólo puede considerarse como verdadera voluntad del pueblo la que se expresa a través de procesos de votación, dotados de adecuadas garantías de pulcritud, en los que compiten diversos partidos políticos y en los que todos (o casi todos) los ciudadanos adultos gozan del derecho al sufragio. Esto supone que la cuestión de la democracia no puede limitarse a identificar en abstracto el sujeto último de la decisión política, sino que está indisolublemente unida la exigencia de determinados procedimientos para la toma de tal decisión. En cambio, para quienes se proclaman demócratas, pero que en realidad son partidarios de diversas modalidades de autoritarismo, la voluntad del pueblo no se manifiesta mediante “artificios” o “procedimientos formales”, como los que acaban de ser señalados, sino de alguna manera más “substancial”, como por ejemplo, a través de “aclamaciones” fervorosas de las masas, por supuesto, convenientemente manipuladas y movilizadas. Los casos que inmediatamente se asocian con estos procedimientos son las movilizaciones de las masas bajo las dictaduras de Mussolini y Hitler, en la Europa anterior a la Segunda Guerra Mundial; o más recientemente, en América Latina, los casos de Perón en la Argentina, o Fidel Castro en Cuba.

Por otro lado, el decisionismo puro supone una teoría de la soberanía absoluta e ilimitada, de acuerdo a la cual, como antes se indicó, la constitución vale por la sola autoridad de la voluntad que la dicta (el pueblo, en el caso de la democracia), sin que se exija que cumpla, en cuanto a su contenido, ningún requisito, así sea mínimo, de eticidad o racionalidad. Pero la moderna teoría de la democracia representativa, aspira a incorporar los valores de libertad propios del liberalismo político y no puede aceptar que ninguna voluntad (ni siquiera la del pueblo) sea absoluta,[16] de modo que puede hacer suyo, sin reservas, lo que escribió Constant. A saber, que siempre “la soberanía es limitada y que hay voluntades que ni el pueblo ni sus delegados tienen derecho a tener”:

Ninguna autoridad sobre la tierra es ilimitada, ni la del pueblo, ni la de los hombres que se dicen sus representantes, ni la de los reyes, cualquiera que sea el titulo por el que reinen, ni la de la ley, la cual, no siendo más que la expresión de la voluntad del pueblo o del príncipe, de acuerdo con la forma de gobierno, debe estar circunscrita a los mismos límites que la autoridad de la que emana.

Estos límites están trazados por la justicia y los derechos de los individuos. La voluntad de todo un pueblo no puede convertir en justo lo que es injusto. Los representantes de una nación no tienen derecho a hacer lo que ni siquiera la nación puede hacer.[17]

Así pues, aunque la mayoría de los defensores del principio de legitimidad democrática estarían dispuestos a reconocer que la voluntad del pueblo es una condición necesaria para tal legitimidad, muy pocos la considerarían una condición al mismo tiempo necesaria y suficiente. Una teoría decisionista pura y extrema de la legitimidad democrática da lugar a una democracia populista (Riker 1982: 11 ss.) o, incluso, totalitaria (Talmon 1952), que se expresa en ideas tales como “el pueblo nunca se equivoca”, “Vox populi, Vox Dei”, etc., y se basa, frecuentemente, en una falsa creencia romántica en la capacidad intuitiva del pueblo para captar la verdad o la justicia.

Por tanto, el hecho de que una constitución sea expresión de la voluntad del pueblo, no puede ser considerado, para la moderna teoría de la democracia representativa, como razón suficiente para otorgarle un título de legitimidad —aunque sí como condición necesaria— pues se requiere, además, que se cumplan ciertos procedimientos para su establecimiento y, muy especialmente, que su contenido responda a criterios de eticidad y/o racionalidad sustantiva y que establezca un conjunto de limitaciones al ejercicio del poder público.

 

  1. El ideal de gobierno republicano

Según una antigua tradición del pensamiento occidental, que se remonta a la Grecia clásica, junto a la clasificación puramente cuantitativa de las diferentes formas de gobierno, de acuerdo al número de sus titulares, existe otra mucho más importante de naturaleza cualitativa, que permita distinguir los gobierno puros, legítimos o justos, por un lado, de los impuros, corruptos o injustos, por otro lado. A partir de este criterio cualitativo, la distinción fundamental es la que existe entre gobiernos que actúan de acuerdo al bien común o al interés general, y gobiernos que actúan de acuerdo al interés particular o privado de los gobernantes.[18] Y, al menos desde Cicerón, se generaliza el uso del término “república” para referirse a cualquier forma de gobierno puro o legítimo, con independencia del número de quienes ejercen el poder. República, así entendida, significa la cosa del pueblo, su derecho e interés, y equivale a la esfera de los intereses públicos o comunes, diferenciándose de los intereses particulares o privados.[19] Por otra parte, es corriente, también desde la antigüedad, utilizar el término “tiranía” para referirse a cualquier forma de gobierno impuro o corrupto (es decir, aquél que actúa de acuerdo al interés particular de los gobernantes, sean éstos uno sólo, una minoría o la mayoría); y, junto al rechazo general de la tiranía, también es común la condena de la “facción”, entendiendo por tal cualquier grupo de hombres, así sea mayoritario, que actúa concertadamente en la política para tratar de imponer sus intereses particulares por encima del interés genera. De modo que “gobierno tiránico” y “gobierno de facción” son equivalentes.

En el transcurso de esa larga tradición del pensamiento occidental, el gobierno popular (lo que hoy llamamos democracia) no gozó, hasta fechas relativamente recientes, de especial aprecio,[20] de modo que incluso los llamados “padres fundadores” de la nuevas naciones americanas, como Madison y Bolívar, desconfiaron de la idea de democracia y prefirieron utilizar el término República para calificar la forma de gobierno que pretendían instaurar. En todo caso, cuando a partir de finales del siglo XVIII se van a desarrollar las nuevas formas de gobierno popular (o, si se prefiere, de democracia) no se pretendía organizar el Estado para que, simplemente, respondiera a la voluntad de la mayoría, sino para que sirviera de expresión a la voluntad o al interés general: es decir, se trataba de fundar verdaderas repúblicas.

Para un importante sector del moderno pensamiento republicano, el modelo que servía de inspiración era una imagen idealizada de las antiguas repúblicas democráticas de Grecia y Roma, y el problema, tal como lo percibían, consistía en cómo realizar los valores ético-políticos propios de éstas, en las circunstancias peculiares de las sociedades modernas. De acuerdo a esa imagen idealizada, la cohesión de las antiguas repúblicas era fundamentalmente el resultado de la “virtud cívica” y el “espíritu público” de sus ciudadanos, que les llevaba a colocar el interés general por encima de los intereses privados y a considerar la participación en los asuntos públicos como su mayor orgullo. La República era, para ellos, el bien supremo que daba sentido y valor a todos los bienes privados, de forma que dedicarse exclusivamente a estos últimos, o darles preeminencia sobre los bienes públicos, era considerado una aberración y signo inequívoco de idiocia. Pero la democracia participativa (directa) de las antiguas repúblicas, era posible dada la relativa simplicidad de la sociedad y el alto grado de homogeneidad social entre los ciudadanos, que tenía como supuesto la existencia de esclavos, excluidos de la ciudadanía, así como un gran consenso cultural, producto de una estricta educación en la “virtud cívica”, que hacía énfasis en la frugalidad y la autodisciplina. De todo lo cual resultaba una verdadera comunidad sustantiva de intereses entre los ciudadanos, y el predominio del “espíritu público”, que les llevaba a subordinar el interés privado al interés general o bien público.

Pero dado que esas condiciones sociales y culturales han desaparecido en el mundo moderno, y lo que caracteriza más bien a la moderna sociedad civil (o burguesa) es la abdicación del interés público y la agresiva prosecución de los intereses privados, ¿cómo puede evitarse, entonces, que la democracia conduzca al imperio de las facciones y de la corrupción, es decir, de los intereses particulares que irrumpen ilegítimamente en el campo de la política, imponiéndose en lugar del interés general?. Y si, como hemos visto, todo gobierno que responde a intereses particulares, así sea mayoritario, es faccioso o tiránico ¿cómo prevenir que la democracia, en tales condiciones, desemboque en la tiranía de la mayoría?.

 

  1. Las dificultades para una democracia participativa

Una posibilidad consistía en tratar de eliminar o de superar los intereses particulares y las facciones, mediante la creación de un consenso moral entre todos los ciudadanos. Esta es la solución que propone Rousseau a través de su idea de “voluntad general”. La voluntad general no es una simple agregación de voluntades individuales que siguen intereses particulares, sino una voluntad ética que se orienta objetivamente hacia el interés general o bien común. La soberanía popular no consiste, por tanto, en la voluntad de una mayoría de intereses privados, particulares y contingentes, sino en la voluntad general, en tanto que expresión del interés común; lo demás es facción o tiranía. Pero para que esta solución sea posible, es necesario que se den varios supuestos. Debe suponerse, ante todo, que si bien el individuo, en tanto que miembro de la sociedad civil, tiene intereses privados, también es capaz de reconocer, en tanto que ciudadano, la existencia del interés público o general y guiarse por él, de modo que tal interés es capaz de imponerse en virtud de la fuerza moral que ejercería sobre los ciudadanos.

Esto supone, además, una peculiar concepción acerca de la naturaleza del voto, en tanto que acto político fundamental a través del cual se manifiesta esa voluntad general. El voto no es un derecho que se otorga en interés particular o para el beneficio privado del votante, sino que supone el ejercicio de una función pública que debe estar orientada por el interés común. De manera que es necesario que el ciudadano al votar conteste a la pregunta correcta. Lo que se pide al votante que responda no es: ¿es ventajoso para tal hombre o para tal partido que tal o cual opinión sea aprobada? La pregunta correcta es: ¿es ventajoso para el Estado que tal o cual opinión se apruebe? De manera que según Rousseau,

Cuando se propone una ley en la asamblea del Pueblo, lo que se les pregunta no es, precisamente, si aprueban la propuesta o la rechazan, sino si es o no conforme a la voluntad general, que es la suya; al emitir el sufragio, cada uno dice cuál es la opinión acerca de ella y del cálculo de votos se extrae la declaración acerca de la voluntad general (Rousseau [1964], Du Contract Social., p. 440)

Es la propia naturaleza del voto la que aconseja, según Rousseau, que sea emitido en forma pública, pues ésta es la mejor garantía de que por honestidad o por vergüenza de votar algo injusto o indigno, el ciudadano vote de acuerdo a su honesta y sincera opinión acerca de lo que es el interés general. Sólo con la introducción de prácticas deshonestas, como la compra del voto o la influencia indebida que los poderosos pretenden ejercer sobre los más débiles, se puede justificar la introducción del sufragio secreto (Du Contract Social, p. 452). Pero cuando esto ocurre, la democracia ha comenzado a corromperse, y a partir de entonces el voto puede adquirir un carácter privado y ser utilizado con propósitos particulares o en beneficio personal[21].

Suponiendo que al votar se haya contestado la pregunta correcta, y que no haya facciones, de modo que cada ciudadano opine independientemente por sí mismo, el conteo de votos, mediante la aplicación de la regla de la mayoría, permite determinar cuál es la voluntad general. Mediante esos procedimientos se asegurará “que la voluntad general sea siempre esclarecida y que el pueblo nunca se equivoque” (Du Contract Social, p. 372). De modo que para Rousseau, el voto mayoritario no es un procedimiento para agregar intereses privados o para arreglar conflictos entre ellos, sino un método para determinar cuál es el interés general real y objetivo, de acuerdo a un modelo que, como señala Arrow (1975: 85), se asemeja al procedimiento estadístico de agregar las opiniones de un grupo de expertos para llegar al mejor juicio en alguna materia, y en el que los ciudadanos son considerados como expertos en detectar cuál es el interés general.[22]

Todos los ciudadanos, al suscribir el contrato social original, se han comprometido unánimemente a obedecer los mandatos de la voluntad general. Con ello no han dado su consentimiento a un contenido específico de ésta, sino en abstracto, a lo que en cada caso, al aplicarse el voto mayoritario, resulte ser esa voluntad general. Los ciudadanos han contraído un compromiso normativo de aceptar tal resultado, dada la naturaleza ética objetiva que se supone ha de tener el mismo. Por tanto, una vez determinado ese contenido, todo ciudadano está moral y legalmente obligado aceptarlo, aunque él haya votado en contra, de modo que si alguien se negara a obedecer la voluntad general, deberá ser obligado a ello, lo cual, según Rousseau, “no significa otra cosa que se le obligará a ser libre” (Du Contract Social, p. 371). Pues, en efecto,

cuando la opinión contraria a la mía vence, lo único que se prueba es que yo me había equivocado, y lo que creía que era la voluntad general, no lo era. Si mi voluntad particular hubiera vencido, no habría hecho lo que hubiera querido, es entonces cuando no habría sido libre. (Du Contract Social, p. 441)

Las dificultades teóricas y prácticas de la solución roussoniana, son enormes. Según Rousseau, la soberanía y la voluntad general pertenecen siempre al pueblo y no pueden ser representadas, de modo que en un Estado bien constituido el soberano debe actuar en forma directa dictando la legislación (expresión por excelencia de la voluntad general), a través de reuniones y deliberaciones periódicas en una asamblea. En la medida en que existan diputados electos, no son verdaderos representantes del pueblo, sino simplemente sus comisarios y no pueden acordar definitivamente nada, de manera que “toda ley no ratificada en persona por el pueblo es nula; no es una ley” (Du Contract Social, p. 429–430). Es más, la aparición de la figura de los diputados indica que se ha iniciado un proceso de degeneración de la política, pues cuanto mejor constituido está un Estado, más dispuestos están los ciudadanos a participar en las asambleas públicas y más importantes son, para ellos, los asuntos públicos que los privados. Incluso estos últimos son mucho menos numerosos, pues al ser mayor la proporción de la suma de felicidad común que le corresponde a cada individuo, éste tiene mucho menos que buscar en los asuntos particulares. Por el contrario, cuando lo que prevalece es el afán de comercio, la búsqueda ávida de la ganancia, la molicie y el amor por las comodidades —en resumen, cuando prevalece el espíritu del interés privado—, el servicio público deja de ser el principal asunto del ciudadano y el Estado se halla próximo a su ruina. Es entonces cuando la gente ya no está dispuesta a participar en las asambleas públicas y aparece la idea de los diputados y representantes. De modo que la sustitución de la democracia participativa y directa por la idea de representación, es la consecuencia del “entibiamiento del amor a la patria” y de “la actividad del interés privado” (además de “la gran extensión de los Estados, la conquista y el abuso de los gobiernos”).[23]

Por otro lado, al suscribir el contrato social original, los hombres han acordado unánimemente la creación de un cuerpo moral y colectivo dotado de poder absoluto (soberano) y han aceptado someterse a la autoridad suprema de la voluntad general, de modo que “no hay ni puede haber ninguna especie de ley fundamental obligatoria para el cuerpo del pueblo, ni siquiera el contrato social” (Du Contract Social, p. 362). Esto es así, según Rousseau, porque los ciudadanos no necesitan ninguna garantía frente al soberano, ya que éste no puede tener ningún interés contrario al de aquéllos, pues, en él, ser y deber ser coinciden[24].

Pero si la voluntad e interés general son de naturaleza ética objetiva y, por tanto, pueden ser, en principio, distintos de los de la mayoría, es posible que el ser y el deber ser dejen de coincidir y, en tal caso, se abren dos posibilidades igualmente peligrosas. Por un lado, que la voluntad de la mayoría exprese intereses puramente particulares, y sin embargo pretenda presentarse e imponerse como expresión de la voluntad general. Por otro lado, si a la mayoría le falta la capacidad o el deseo de elevarse hasta esa eticidad, entonces, el peligro es que se pretenda obligar a los hombres a ser racionales, virtuosos e, incluso, libres, no ya por la fuerza moral que sobre ellos ejercería la idea de voluntad general, sino mediante la coacción y la violencia física. De modo que el intento de restaurar las virtudes cívicas de las repúblicas antiguas podía desembocar, como lo vio con claridad Benjamín Constant (1963), en el reino del terror o en una nueva forma de despotismo peor que las anteriormente conocidas.

La solución roussoniana influyó, en forma decisiva, en el pensamiento de las primeras repúblicas latinoamericanas. En el caso de Simón Bolívar, se manifiesta muy claramente en su condenación del “espíritu de partido” o de facción y en su exhortación a la unidad moral de la República, basada en la virtud cívica y el espíritu público que se expresaría en un amor supremo a la Patria, a sus magistrados y a sus leyes, y que colocaría el interés público por encima de todo interés privado.[25] Pero si tal solución era inviable, incluso para las repúblicas burguesas más desarrolladas, en las condiciones propias de América Latina habría deducir a una “dictadura de la virtud”.[26]

 

  1. La necesidad de una democracia representativa

Una vez desechada la posibilidad de realizar los ideales ético-políticos de las repúblicas antiguas a través de una democracia participativa o directa, la solución que se ideó para poder preservar la noción de “interés público” en las condiciones de la sociedad moderna, fue la teoría de la democracia representativa, desarrollada por autores tales como Madison, Tocqueville y J. S. Mill. Según Madison, la representación no sólo era la “base” y el “pivote” de la República americana (El Federalista, Nº 14 y 63), sino la cura contra el mal fundamental de la facción y la tiranía de la mayoría (Ibídem, Nº 10). Para Mill, la idea de democracia representativa es el invento político más importante de los tiempos modernos; y de acuerdo a Tocqueville, el problema de la representación es “la gran cuestión” de cuya solución “depende la suerte futura de las naciones modernas”:

Se trata, para los amigos de la democracia, menos de hallar los medios de hacer gobernar al pueblo que de hacer elegir al pueblo los más capaces de gobernar y de darle sobre ellos un imperio suficientemente grande para que puedan dirigir el conjunto de su conducta y no el detalle de los actos ni los medios de su ejecución (Carta a J. S. Mill, del 3 de octubre de 1835. En, Tocqueville-Mill 1985: 52)

La nueva solución consiste, básicamente, en diseñar un mecanismo a través del cual los intereses privados de los ciudadanos sean filtrados o decantados, de modo que se desprendan de sus impurezas y particularismos para dar lugar a un interés general o público. Con tal fin, en primer lugar, se limita tanto el sufragio activo como el pasivo, este último con requisitos más severos que aquél, exigiendo para su ejercicio condiciones de cultura y/o propiedad, supuestamente destinadas, por un lado, a que las masas desposeídas e ignorantes no pudieran hacer de la política un instrumento al servicio de sus intereses particulares; y, por otro lado, a que las personas elegidas como representantes se caracterizaran por poseer mayores luces y virtudes que el común de los ciudadanos. Pero más allá de tales restricciones, lo esencial en la teoría de la representación democrática es que no concibe a los representantes como meros portavoces, agentes o comisarios de quienes los han elegido, ni están sujetos, por tanto, a instrucciones, a mandato imperativo o a una eventual revocación por parte de estos últimos; pues los considera, más bien, como hombres independientes, superiores al pueblo, tanto por sus puntos de vista ilustrados como por sus sentimientos virtuosos, que están por encima de los prejuicios locales, y que no actúan como abogados de los intereses de los que los han elegido, sino —según Madison— como intérpretes del interés público y como verdaderos “árbitros imparciales y guardianes de la justicia y del Bien general” (véase, Morgan 1974: 852 y ss.).

En resumen, si se parte del supuesto de que los ciudadanos comunes y corrientes, a través de su voto directo, no puedan expresar el interés publico, y determinar así el contenido de la voluntad general, entonces es necesario que su votación no tenga por objeto tal contenido, sino que se limite a la elección de los representantes que estarán encargados de esa tarea.

Existen, sin embargo, importantes diferencias entre Madison, Mill y Tocqueville, en lo referente a el papel que juegan el espíritu público y las virtudes cívicas en el funcionamiento de la democracia representativa, que aquí apenas podemos esbozar.

Madison, que no partía de una visión idealizada de la repúblicas antiguas, ni consideraba a la democracia participativa como un bien, no pretendía eliminar la prosecución de los intereses privados como móvil central de la conducta de los ciudadanos en las modernas repúblicas, pues ello sería en su opinión imposible, sino que se conformaba con controlar sus efectos nocivos sobre las votaciones; y a esto último se dirige su teoría de la representación (El Federalista, Nº 10). Sin embargo, creía que la virtud cívica y el espíritu público deberían acompañar a los representantes, en los que veía una verdadera aristocracia electiva, en el sentido etimológico original del término “aristocracia”: gobierno de los que tienen virtud o excelencia.

  1. S. Mill, en cambio, creía en la bondad de la participación política, como medio de educación moral cívica, y esperaba del ciudadano, en cuanto simple votante, una conducta orientada por criterios éticos bastante exigentes. En el Capítulo X de su Representative Government critica el “espíritu del voto secreto”, según el cual el sufragio se le da al ciudadano “para su uso y provecho particular, y no como una carga pública”. Esto, según Mill, podría ser aplicable cuando se trata del voto en un club privado, pues en tal caso la inclinación, el capricho o los fines personales del votante puede tener una absoluta soberanía. Pero, en cambio, en el Estado el sufragio no se le concede al ciudadano como un derecho que le pertenece por sí mismo y que podría vender o utilizar para beneficio privado, de modo que al votar no debe dejar que sus deseos personales influyan en su conducta, de la misma manera que no deben influir en el veredicto de un jurado:

Se trata estrictamente de un deber: el elector está obligado a votar según su opinión más acertada y concienzuda del bien público. Quien se haya fijado otra idea del sufragio no es digno de poseerlo: su espíritu está pervertido o ineducado. En vez de abrir su educación a un doble patriotismo y a la obligación del deber público, el sufragio despierta y nutre en semejante individuo la disposición a servirse de una función pública según su interés, su placer o su capricho; sentimientos en menor escala, pero iguales a los que guían la conducta de un déspota o de un opresor (Mill 1965: 269)

De modo que

[e]n toda elección pública […] tiene el votante la obligación moral absoluta de considerar, no sólo el interés privado, sino el público, y votar, según su juicio más meditado, exactamente lo mismo que estaría en el deber de hacerlo si fuera el único votante y la elección dependiera de él sólo (Ibídem: 270)

Y a partir de tal concepción, concluye Mill, —en forma semejante a Rousseau— que el sufragio no debe ser secreto, sino público, pues sólo así el votante será responsable ante sus conciudadanos, lo cual constituye un freno o remedio contra su egoísmo, pues así no se abandonará a él sin rubor.

Más complejo es el caso de Tocqueville, quien por una parte está convencido de que el funcionamiento de la sociedad moderna no puede basarse en las virtud pública antigua, a la que sin embargo no deja de añorar, y por otra parte es consciente de que la acción puramente orientada por el egoísmo y el materialismo del interés privado puede llevar a la pérdida de la libertad y al despotismo. Su solución parece consistir en propugnar la participación política directa, tanto a nivel de local como en las asociaciones políticas voluntarias, a través de la cual se produce un proceso de educación política por el que el burgués se va convirtiendo en ciudadano, de modo que su interés, inicialmente egoísta y puramente privado, va a autolimitarse progresivamente para dar lugar a un interés bien entendido e ilustrado, y convertirse, finalmente, en verdadero interés público (Krowse 1983: 58–78).

En todo caso, para la teoría de la democracia representativa el centro de producción de la voluntad general se traslada de los votantes a los representantes por ellos elegidos y, en definitiva, al Parlamento.

  1. El parlamento, los partidos políticos y su papel
    en la legitimación de la democracia representativa

Carl Schmitt (1988) ha subrayado la importancia central que tiene el Parlamento para el Estado democrático liberal, y la compleja ideología que lo sustenta. Según la misma, el Parlamento no es un lugar de acuerdos y transacciones entre intereses particulares diversos, sino el reino del interés general, pues en él, a través de la discusión pública se abre paso la razón política y surge la voluntad general. Tal concepción se basa en varios supuestos. En primer lugar, parte de la creencia metafísica de que, a través de la discusión pública, del debate en que se intercambian argumentos y contraargumentos, surge la verdad que se impone inevitablemente a todo espíritu honesto y racional. En segundo lugar, supone que el debate parlamentario no refleja un conflicto de intereses, sino una confrontación de opiniones distintas acerca del interés general. En tercer lugar, asume que los parlamentarios son hombres honestos, ilustrados e independientes, pues no representan intereses particulares, y gozan de total libertad en cuanto a su voto, ya que no están sometido a instrucciones o mandato imperativo de sus electores, ni tampoco están sujetos a disciplina partidista. En cuarto lugar, supone que cada parlamentario trata de convencer al oponente, con sus mejores argumentos, de la verdad o justicia del propio punto de vista, pero a su vez está honestamente abierto a la posibilidad de ser él quien resulte persuadido, pues su único interés (por lo demás compartido por los otros parlamentarios) es la búsqueda de la verdad y la justicia. En quinto lugar, supone que durante el debate se aplica un conjunto de normas y procedimientos parlamentarios diseñados para maximizar la probabilidad de que la decisión final sea justa y verdadera. El voto mayoritario no es sino el acto final en el que se registra el resultado de ese proceso de deliberación.

Debe tenerse en cuenta, además, que el funcionamiento del sistema político que estamos describiendo se basa en otros dos supuestos fundamentales. Supone, por un lado, que existe un sistema censitario, con serias restricciones al sufragio activo y pasivo, y que por tanto los ciudadanos con derecho al voto son una minoría de propietarios y hombres ilustrados. Por otro lado, supone un tipo de Estado liberal, no interventor, en el que las decisiones colectivas, obligatorias para el conjunto de la sociedad, se reducen a un mínimo y en el que se excluye expresamente a un gran número de materias de tal posibilidad. Si además de estos dos supuestos, se aceptan los cinco que vimos anteriormente, entonces la decisión a la que llegue mediante votación en el Parlamento, tiene, con relativa independencia de su contenido, una gran fuerza persuasiva, tanto moral como racional para los ciudadanos. De modo que el conjunto de condiciones que hemos mencionado, que pueden ser aceptadas como reglas de juego básicas, válidas para la toma de decisiones colectivas. De allí surge un compromiso en gran parte de naturaleza normativa, pero que incluye también importantes elementos de racionalidad, de considerar como válidas y obligatorias —y por consiguiente, obedecerlas— las decisiones que se tomen conforme a tales reglas.

Naturalmente que se podía objetar —y así lo hicieron efectivamente quienes quedaban excluidos de la ciudadanía, y no tenían derechos al sufragio activo ni pasivo— que la teoría de la democracia representativa no era sino una fantástica ideología, bajo la que se ocultaba una dominación de clase; que las limitaciones al sufragio activo y pasivo, lejos de garantizar un gobierno de los mejores, sólo aseguraban el gobierno de los ricos; y que el Parlamento, en vez de ser el lugar para la discusión pública de opiniones desinteresadas e ilustradas, era en realidad el centro de sórdidos arreglos y ocultas transacciones entre intereses oligárquicos.

La instauración del sufragio universal, que llevó a la democracia de masas, junto a la creación y desarrollo de los partidos de masas que inevitablemente la acompañaron, significó un cambio radical de los supuestos sobre los cuales había venido funcionando la democracia representativa.[27] Durante la época en que imperio un sistema el sufragio restringido, los partidos existentes eran “partidos de opinión”, de modo que sus diferencias reconocidas por ellos mismos, no consistía en que se proclamaran defensores o representantes de distintos intereses sociales, sino en sostener puntos de vista diferentes acerca del interés público. Además, los miembros de tales partidos que resultaban elegidos para ocupar posiciones parlamentarias, no estaban sujetos a mandato de sus electores, y tampoco estaban sometidos a una disciplina partidista que les obligara a votar en el Parlamento de una manera determinada; de manera que, ante cada asunto objeto de debate parlamentario, podían libremente votar por las opiniones que consideraran justas y apropiadas. Los partidos de masa, en cambio, proclaman abiertamente que representan intereses de clase o corporativos diversos; y cuando un miembro de tales partidos es elegido para ocupar una función parlamentaria, no tiene libertad de voto, sino que debe actuar como un verdadero agente, a nombre de los intereses particulares que representa y está sujeto a la disciplina y a las instrucciones precisas de su partido.

A partir de tales cambios, es evidente que la discusión pública en el Parlamento pierde su significado original y se convierte en una formalidad vacía. Ahora ya no tiene sentido el intercambio de argumentos mediante los cuales se aspira a convencer al adversario, pero que admite, al mismo tiempo, la posibilidad de ser uno mismo el convencido. En realidad, ya nada hay que discutir o deliberar, pues lo que se enfrentan en el Parlamento no son opiniones diferentes acerca del bien público, sino intereses diversos y contradictorios, y de lo que se trata no es de una común búsqueda de la verdad o de la justicia, sino de que el interés propio se imponga frente al del adversario.

Esto supone evidentemente un cambio radical en la forma de concebir el funcionamiento del proceso político democrático, que va a socavar las bases mismas de legitimidad en que se asentaba la democracia representativa. Ahora los intereses particulares (las “facciones” del pensamiento clásico) irrumpen abierta y declaradamente en la vida política. Por tanto, el resultado del voto mayoritario ya no puede concebirse como la expresión de una voluntad general de naturaleza ética o del interés público, sino como la medida del éxito alcanzado por un interés particular o una coalición de tales intereses, para imponerse sobre los restantes.

¿Cómo es posible, bajo estas nuevas condiciones, que un actor acepte las reglas de juego de la democracia y se comprometa a considerar como válidas y obligatorias las decisiones colectivas que se tomen por mayoría? Es evidente que no a través de un compromiso normativo, pues a la voluntad de la mayoría, a la que se ha desprovisto de todo contenido ético, sino sólo como consecuencia de algún tipo de cálculo utilitario, a partir del cual, eventualmente, pudiera darse un compromiso de tipo racional.

 

  1. La aceptación de una constitución como compromiso racional

He dicho que la aceptación de una constitución implica el compromiso, de carácter normativo o racional, de considerar como válidas y obligatorias, y por tanto de estar dispuesto a obedecer las decisiones colectivas que se tomen conforme a ella. He examinado algunos de los componentes, tanto de carácter normativo como racional, presentes en las reglas de juego propias de la sistema de democracia representativa en la época en que el sufragio era restringido o limitado. Y he señalado que la instauración del sufragio universal, con la aparición de los partidos de masas, significó una cambio radical en la concepción de la democracia, de modo que la aceptación de las reglas de juego básicas del orden político (es decir, la constitución), va a depender explícitamente de un cálculo racional, de tipo utilitario.

Voy a examinar, ahora, cuales son los elementos analíticos de un cálculo semejante y, en particular, bajo qué condiciones un actor considerado “racional” estaría dispuesto a asumir el compromiso de aceptar una constitución democrática. Partiré del supuesto —común a todas las teorías contractualistas, tanto clásicas como modernas— de que para que sea válido el contrato social original se requiere el acuerdo unánime de todos los actores afectados.[28]

Un actor “racional” para decidir si acepta o no una determinada constitución, procederá a un cálculo de las ventajas o utilidades que para él se derivarían de la aplicación de posibles constituciones alternativas, o incluso de las eventuales ventajas que obtendría por la inexistencia de ningún tipo de constitución.[29] Dos son, principalmente, los contenidos de las constituciones alternativas que deberán ser evaluados. Primero, cuáles son las materias que no podrán ser objeto de una decisión colectiva obligatoria, y cuáles, en cambio, sí podrán serlo. Segundo, cuál sería la regla de votación que se adoptaría para la toma de esas decisiones.

A.- El objeto y los límites de las decisiones colectivas:

El establecimiento de un sistema para la toma de decisiones obligatorias para el conjunto de la sociedad, es decir, el establecimiento de un gobierno, permite obtener resultados que no pueden ser logrados mediante la coordinación espontánea de acciones individuales que persiguen intereses privados; pero al mismo tiempo abre la posibilidad de que cualquier individuo pueda ser coaccionado, imponiéndosele una decisión que le perjudique gravemente. Si los distintos actores consideran que en lo esencial, el orden social espontáneo existente es satisfactorio y justo, y piensan que el único o el principal daño que les amenaza es el proveniente de una eventual acción coactiva por parte del Estado, tratarán de minimizar este peligro.

Esta percepción es la que expresa en la ideología liberal clásica y la que da lugar a los arreglos constitucionales característicos de ese tipo de Estado. La constitución debe reducir al mínimo indispensable la acción gubernamental, garantizando una amplia esfera de derechos individuales que en ningún caso puede ser objeto de intromisión estatal y asegurando y promoviendo la libertad y autonomía de la llamada “sociedad civil”. La sociedad civil es concebida como la esfera del libre juego de la acción de los individuos que el Estado deja en libertad, y está constituida, fundamentalmente, por el resultado de las relaciones de mercado en que las personas, libres e iguales, trafican con plena libertad de contratación y disponen libremente de su propiedad. Por consiguiente el Estado debe limitarse a garantizar los derechos fundamentales de los individuos (libertad, igualdad y propiedad), que son la base de la sociedad, y a remover los obstáculos a su ejercicio. Tales derechos son anteriores a la existencia misma del Estado y valen con independencia de su reconocimiento por parte del derecho positivo. Y la ley sirve fundamentalmente para garantizar la libertad de los ciudadanos y como freno contra el despotismo gubernamental, de manera que mientras los particulares son libres de hacer todo lo que la ley no les prohibe, los funcionarios públicos sólo pueden hacer lo que les está expresamente autorizado por la ley.

Esta ideología resulta además apoyada por un análisis técnico del funcionamiento del mundo de la economía. Es sabido, en efecto, que bajo condiciones ideales de competencia perfecta y siempre que se trate de bienes privados y en ausencia de externalidades, un mercado libre es el instrumento adecuado para asegurar la “soberanía del consumidor” y producir resultados de máxima eficiencia (óptimos de Pareto), en el sentido de que no se puede aumentar la utilidad de ningún individuo sin disminuir, al mismo tiempo, la de otro. De manera que existe un mecanismo automático, del tipo “mano invisible”. que lleva a que aunque los individuos busquen sus propio interés personal, el resultado final —no previsto, ni necesariamente querido por nadie— favorecerá necesariamente al interés colectivo.

La soberanía del consumidor significa el triunfo de la libertad individual y la ausencia de coacción, y en conjunto el mecanismo proporciona un sistema de premios y castigos impersonales y automáticos, que recompensa la laboriosidad y racionalidad, castiga la negligencia o falta de previsión de los distintos actores, y produce un resultado final que responde al criterio de bienestar o de “máxima ofelimidad” de Pareto, que va a sustituir a las tradicionales ideas de interés público o de bien común.

Este conjunto de reglas constitucionales —que establecen un Estado liberal, no interventor, en el que las decisiones colectivas obligatorias para el conjunto de la sociedad, se reducen a un mínimo y se excluye expresamente a un gran número de materias de tal posibilidad— es el que prevaleció durante la época en que el sufragio estaba seriamente restringido y la democracia limitada, de modo que los ciudadanos (es decir los actores cuya aceptación era necesaria para el establecimiento de la constitución) eran apenas una minoría de propietarios y hombres con estudios. Se trata de unas reglas que responden a los objetivos de actores racionales, que aunque reconocen la necesidad de que exista un gobierno, desean minimizar la probabilidad de que les sea impuesta coactivamente una decisión obligatoria que puede ser gravemente perjudicial a sus intereses.

Pero la situación cambia radicalmente cuando, como consecuencia de la extensión del sufragio universal y la instauración de la democracia de masas, irrumpen nuevos actores sociales. Estos ya no consideran que el orden social espontáneo es satisfactorio o justo, de modo que lejos de esperar la abstención del Estado solicitan su activa intervención para una completa reordenación social, de manera que la acción del gobierno no debe limitarse a promover la eficiencia en aquellos casos en que la acción privada es incapaz de realizarla, sino que debe incluir también funciones de redistribución de acuerdo a criterios de justicia, para lo cual la “máxima ofelimidad” de Pareto resulta completamente insatisfactoria[30]. Por consiguiente, para hacer posible que la constitución sea aceptada tanto por los actores sociales tradicionales como por los nuevos actores, se requería algún tipo de transacción o compromiso entre ambas posiciones, y esto no era fácil. Debe recordarse que durante mucho tiempo, los sectores más conservadores consideraron que la extensión del sufragio a las masas sería incompatible con la conservación de la democracia, pues tales masas, movidas por intereses puramente de clase, promoverían una legislación igualitaria e instaurarían una tiranía de la mayoría. Por su parte, ciertos sectores revolucionarios pensaron, en forma análoga, que la instauración del sufragio universal pondría en las manos de los trabajadores el instrumento que llevaría a la abolición del capitalismo y a la instauración del socialismo.

Sin embargo, la transacción o compromiso fue posible en muchos casos, mediante la instauración del Estado de bienestar keynesiano, capaz de promover simultáneamente el crecimiento y la redistribución, y a través de la instauración del llamado “Estado social”.[31] Este último significa, entre otrasijphart cosas, que junto a los derechos individuales clásicos, que implican fundamentalmente un deber de abstención por parte del Estado, se reconocen otros derechos de naturaleza económica y social a favor de ciertos sectores sociales menos favorecidos, que lejos de estar satisfechos con la no intervención estatal, requieren de ciertas prestaciones positivas por parte de las autoridades públicas (derecho a la seguridad social, a la educación, a la salud, etc.). Pero a diferencia de los preceptos constitucionales que garantizan los derechos fundamentales del primer tipo —que son tenidos como normas perfectas, acabadas y plenamente exigibles—, los que consagran los derechos económicos y sociales eran considerados como normas meramente programáticas, pues para ser efectivos requerían un desarrollo jurídico y administrativo, mediante la creación de servicios públicos y la consiguiente provisión de recursos presupuestarios. De modo que la mera consagración de esos nuevos derechos, a través de normas de carácter programáticos, implicaba una obligación por parte del Estado de naturaleza más bien moral y política, pero no estrictamente jurídica. La forma del compromiso consiste en que la constitución, tras una consagración o reconocimiento del principio o del derecho cuya realización considera en abstracto deseable, remite a la legislación ordinaria (o a una ley especial) para el establecimiento de las condiciones o modalidades de su ejercicio, suspendiéndose, entre tanto, su aplicación. De esta manera, el compromiso consiste, en realidad, en aplazar o en diferir la decisión relativa a su efectiva aplicación.

Por otro lado, el Estado social implicaba, también, que la constitución admitía la posibilidad de que, por vía legislativa, se establecieran ciertos condicionamientos o limitaciones al ejercicio de algunos derechos fundamentales tradicionales, que antes eran considerados como absolutos (por ejemplo: limitaciones al derecho de propiedad por razones de interés social; o limitaciones a la libertad de contratación, derivadas del desarrollo del Derecho del trabajo). Aquí, como en el caso anterior, es la ley las que debe regular la cuestión; sin embargo entre las dos situaciones existe una clara asimetría: los nuevos derechos económicos y sociales son de naturaleza programática, en el sentido de que se efectividad queda suspendida hasta que la ley lo establezca; en cambio, los derechos fundamentales tradicionales son, en principio, plenamente efectivos y sólo podrán ser objeto de condicionamientos o limitaciones a través de leyes expresamente dictadas con tal fin.

El compromiso o transacción consiste, básicamente, en abrir, a nivel constitucional, la posibilidad de que se creen nuevos derechos de naturaleza económica y social, o de que se limiten los tradicionales, pero en diferir o trasladar la decisión concreta sobre tales cuestiones al nivel de la legislación ordinaria. Lo cual nos lleva ahora a considerar cuál es la regla que se adoptará en la constitución para la toma de las decisiones ordinarias, obligatorias para el conjunto de la sociedad.

B.- La regla para la toma de decisiones colectivas:

A diferencia de la aprobación de la constitución —para la cual, como antes vi, la mayoría de los autores consideran que se requiere unanimidad o al menos un amplia mayoría— las reglas que pueden ser acogidas en la constitución para la toma de decisiones colectivas, pueden ser varias, que van desde el establecimiento de un dictador (cuando una sola persona tiene autoridad para tomar las decisiones obligatorias para la sociedad), hasta la regla de la unanimidad (cuando para tomar tales decisiones se requiere el acuerdo de todos los individuos afectados, de modo que cualquiera de ellos puede vetarlas). Buchanan y Tullock (1962) han analizado el cálculo que realizaría un actor racional y el tipo de costos que deberían tomar en cuenta. Están, en primer lugar, los costos externos, que dependen de la probabilidad de que el actor sea perjudicado por la decisión que se tome. La regla de la unanimidad tiene la virtud de que su adopción garantizaría que todas las decisiones gubernamentales responderían al criterio paretiano de máxima ofelimidad para la comunidad, pues sólo sería posible adoptar una decisión colectiva si aumentara la utilidad al menos de un individuo de la sociedad, sin disminuir la de ninguno, pues de no ser así el actor que se sintiera perjudicado por tal decisión la vetaría. De modo que en caso de que se adoptara la regla de la unanimidad, no habría posibilidad de que ningún actor fuera perjudicado (en realidad, desmejorado, con respecto al status quo) por una decisión gubernamental, con lo cual se minimizarían los costos externos de la decisión que serían iguales a cero.

Sin embargo, hay varias razones que hacen que la regla de la unanimidad sea indefendible, en tanto que procedimiento general para la toma de decisiones obligatorias para el conjunto de la sociedad. La más evidente tiene que ver con los costos asociados a las negociaciones necesarias para llegar a un eventual acuerdo unánime, en general son muy altos, y pueden resultar prohibitivos.[32] Buchanan y Tullock llaman a éstos costos internos de la decisión y sugieren que el tamaño óptimo de la mayoría requerida para la toma de decisiones colectivas, debe ser calculado por cada actor, tratando de minimizar, en forma conjunta, los dos tipos de costos, internos y externos (1962: 63–91). Según este criterio, la regla de la mayoría —que es la que comúnmente se asocia con la democracia— no tendría ninguna virtud especial, ni debería ser privilegiada, de modo que sólo sería una de las posibles reglas, susceptible de ser aceptada par algunas decisiones, pero no para otras.

Pero esto lleva a dichos autores a privilegiar la regla de la unanimidad (salvo que la existencia de costos internos aconseje relajarla), y por consiguiente a favorecer el mantenimiento del status quo, lo cual expresa una preferencia política claramente conservadora.[33] La adopción del criterio de ofelimidad de Pareto y la regla de la unanimidad, en él inspirada, pueden llevar a los individuos a mentir acerca de sus verdaderas preferencias y amenazar con vetar ciertas decisiones que aunque benefician a otros, en realidad no les perjudican a ellos, para exigir ciertas compensaciones a cambio de su consentimiento. Por lo demás, como ya antes dije, la ofelimidad es insuficiente como criterio para establecer la justicia de un determinado estado de cosas, y haría imposible adoptar ciertas decisiones que no son óptimos de Pareto, en especial la mayor parte de las de carácter redistributivo. En efecto, el número de decisiones redistributivas que podrían ser aceptadas a partir de criterios paretianos es bastante reducido. Entre ellas estarían, en primer lugar, aquellos casos en que las preferencias de todos los actores son altruistas, de modo que están dispuestos a una redistribución progresiva, y siempre que la existencia de “externalidades” justifique la intervención del Estado (Hochman y Rodgers 1969). En segundo lugar, estarían las redistribuciones que se realizan por precaución, como, por ejemplo, para evitar una revolución (Brenan 1973), o bien como un medio de disminuir el riesgo personal de encontrarse, en un futuro incierto, en una situación desventajosa Pero siempre se requeriría el acuerdo unánime de todos los afectados, lo cual restringe grandemente, en la práctica, la posibilidad de redistribución, y excluye aquellos casos en que se pretende llevar a cabo en base a objetivos de justicia, pero que no cuentan con la aceptación de todos los actores.

En general, la aceptación de la regla de la mayoría suele producirse en aquellas situaciones en las que cada actor calcula que con motivo de las decisiones colectivas que habrá que tomar en el futuro, todas las coaliciones de votantes son igualmente posibles y que todos los actores tienen igual probabilidad de formar parte de la coalición ganadora (mayoritaria). Este es precisamente el razonamiento que utiliza Tocqueville para explicar la gran adhesión a la regla de la mayoría en el caso de los Estados Unidos: “todos los partidos están dispuestos a reconocer los derechos de la mayoría, porque todo esperan poder ejercerlos algún día en su propio provecho” (Tocqueville 1957: 255). Y es claro que en el pensamiento de Madison, su esquema de gobierno representativo, unido al federalismo, cumple el propósito de asegurar que ninguna facción o coalición de facciones pueda ser permanentemente mayoritaria.

Pero si existen coaliciones poderosas y permanentes de votantes, de modo que la aplicación de la regla de la mayoría significaría convertir a algunos individuos en perpetuos ganadores y a otros en eternos perdedores, estos últimos se mostrarán reluctantes a aceptar tal regla.

La idea se puede generalizar, para afirmar que en sociedades caracterizadas por marcadas fragmentaciones étnicas, socioeconómicos o culturales, en las que se pueda prever que a partir de las mismas se formarán coaliciones políticas permanentes mayoritarias, las minorías no estarán dispuestas a aceptar la regla de la mayoría (caso de las democracias consociacionales o consensuales analizadas por Lijphart [1977, 1987]). Y lo mismo ocurrirá cuando exista un gran partido dominante o hegemónico que agrega de manera permanente a una mayoría formada por una suma de diversos intereses especiales. En cambio, en principio sería posible la aceptación de tal regla, cuando las diversas fragmentaciones sociales existentes no dan lugar a coaliciones políticas permanentes, y los partidos representan un alto nivel de agregación de intereses heterogéneos, o tratan de expresar intereses generales (en sentido parecido: Buchanan y Tullock 1962: 78–80; Ragowski 1974).

Por tanto es fácil entender las reservas o el rechazo, por parte de los sectores minoritarios poderosos, hacia la aplicación de la regla de la mayoría, e incluso contra la misma democracia, en situaciones en que existen grandes partidos de masas representantes de intereses de clase. En cambio, cuando la competencia entre partidos y la necesidad de ganar mayorías, hace que esas organizaciones se conviertan en catch-all parties, de modo que renuncian a representar intereses parciales o sectoriales y están dispuestos a agregar intereses diversos y heterogéneos, la democracia basada en la regla de la mayoría se hace viable.

En aquellos casos en que los sectores minoritarios, pero poderosos, teman que sus intereses pueden verse gravemente perjudicados por la adopción de la regla de la mayoría, una posible solución consiste en la instauración de una forma de gobierno mixto, de manera que junto a la regla de la mayoría para cierto tipo de decisiones, se adopta parcialmente la regla de la unanimidad en favor de esos sectores minoritarios, reconociéndoseles un derecho de veto sobre aquellas decisiones que afectan sus intereses vitales. No es necesario que la regla esté expresamente reconocido en la constitución escrita (me refiero a la constitución jurídico-formal o de papel), pues puede ser el resultado de un acuerdo o pacto escrito o tácito, formal o informal (es decir, a la constitución real), como lo demuestra el caso de la democracia implantada en Venezuela a partir de 1958. Aunque los costos de negociación asociados a esa regla pueden ser importantes, no resultará necesariamente prohibitivo si el número de esos actores es limitado. Naturalmente, es posible disminuir tales costos si en lugar de la unanimidad se exigen mayorías calificadas que, en todo caso, disminuyan la probabilidad de una decisión adversa a tales intereses.

Pero como no todas las decisiones tienen igual valor para todos los actores, otra posible solución consiste en establecer sistemas de toma de decisiones especializados (fragmentados o segmentados), para los distintos tipos de decisiones, dándoles en cada uno de ellos una participación y representación privilegiada, frecuentemente de naturaleza semicorporativa, a diversos intereses poderosos especiales.

Es posible que a partir de un conjunto de procedimientos como los descritos, se logre que los actores minoritarios pero poderosos, acepten una constitución que se caracteriza por ciertos rasgos democráticos.

 

  1. Dos modelos para analizar las posibilidades de un pacto constitucional

A fin de mostrar las dificultades que se presentan para que los distintos actores sociales superar el “estado natural” caracterizado por la “guerra de todos contra todos”, y acepten una constitución en la que se adopte la regla de la mayoría para la toma de decisiones colectivas obligatorias, voy a utilizar dos modelos muy sencillos, inspirados en la teoría de los juegos y adaptados a nuestras necesidades[34].

Partiré de una situación hipotética e idealizada en la que un conjunto de actores mantiene entre sí puras relaciones de poder, de modo que no existe una constitución —es decir no hay consenso en torno a unas reglas básicas del orden político— ni un gobierno capaz de tomar decisiones colectivas válidas y obligatorias para el conjunto de la sociedad. Se trata de una hipótesis equivalente a la del estado de naturaleza de las teorías del contrato social, a la que se aproximan algunas situaciones de guerra civil o de violencia y crisis generalizada, como la que ha existido en ciertos países de América Latina. ¿Cómo es posible, a partir de esta situación, establecer una constitución y un gobierno democrático? Es evidente que a falta de un consenso acerca del principio de legitimidad, y bajo el supuesto de que ninguno de los actores tiene suficiente poder como para imponer unilateralmente su voluntad a los otros, la única solución posible es un acuerdo unánime entre esos actores. Es decir: una constitución pactada.

¿Bajo qué condiciones sería posible un acuerdo unánime en torno a una constitución? Una condición necesaria para ello es que exista al menos una constitución cuya aceptación sea considerada por todos los actores, preferible al estado de naturaleza actual, es decir que represente un óptimo de Pareto con respecto a tal estado. Pero con esto no basta, pues hay algunas situaciones en las que aunque existe un posible óptimo para ambos jugadores, en el sentido de que sería un estado preferible para todos ellos, no hay garantías de que pueda ser efectivamente alcanzado por los actores racionales. Por otra parte, hay otras situaciones en las que lo que ocurre es que existen varios óptimos, que no son equivalentes e intercambiables, pues se trata de estados finales con valoraciones contradictorias a cargo de los diversos actores y que, por tanto, no es posible que lleguen a un acuerdo.

Veámoslo mediante el análisis de dos modelos idealizados de tales situaciones.

  1. Modelo I

Partamos de una situación del tipo que recuerda al estado de naturaleza descrito por Hobbes, anterior a la creación de la sociedad política y del gobierno y en la que existe una situación de guerra de todos contra todos. Nuestro modelo se reducirá a sólo dos actores, que pueden ser interpretados como representantes de actores colectivos (tales como Naciones, clases sociales , partidos políticos, etc.), cada uno de los cuales, mediante el uso de la fuerza trata de imponer unilateralmente su voluntad al otro, con lo cual resulta un estado de constante guerra. El dilema que se presenta a ambos actores es elegir entre dos posibles alternativas: continuar con el uso de la fuerza hasta que uno de ellos logre imponer su voluntad sobre el otro, o renunciar al intento de imponer unilateralmente la propia voluntad, aceptando unas “reglas de juego” (=Constitución) obligatorias para ambos y un gobierno encargado de aplicarlas, que haga posible la coexistencia pacífica de ambos.

El resultado final dependerá, naturalmente, de la estrategia que elijan ambos actores. Si ninguno de ellos acepta renunciar a la imposición unilateral de la propia voluntad mediante la fuerza, lo que ocurrirá es que se la guerra de todos contra todos, en el que ambos se perjudicarán. Si los dos actores aceptan renunciar a imponer unilateralmente su propia voluntad, el resultado puede ser el establecimiento de una sociedad política en la que los beneficios de la paz serán compartidos por ambos. Pero si sólo uno de ellos renuncia al uso de la fuerza, pero acepta que el otro imponga unilateralmente su propia voluntad, el resultado será un gobierno exclusivo y en el propio beneficio del que no ha renunciado. Supongamos que las preferencias de los actores, respecto a los diferentes resultados que se producen cuando han tomado sus respectivas decisiones, son las siguientes: ambos actores prefieren, ante todo, que sea el otro actor el que renuncie al uso de la fuerza, de forma que él, que no ha renunciado a tal uso, pueda imponer su voluntad sobre el otro actor. Si esta “solución” no fuera posible, ambos actores estarían dispuestos aceptar —a condición de que el otro actor también lo aceptase‑ una “reglas de juego” y un gobierno a los que se someterían. Pero si esto tampoco fuera posible, ambos actores están dispuestos a no renunciar al uso de la violencia para tratar de imponer unilateralmente su propia voluntad, y mantener la situación de guerra civil.. Finalmente, la situación que cada actor considera como la peor de las posibles, es aquella en la que él renuncia al uso de la fuerza, pero el otro actor no lo hace, de modo que va tener que someterse a la voluntad unilateral de su contrario.

La dificultad para encontrar una solución satisfactoria en un situación como la que acabo de presentar, consiste en que para ambos actores, la decisión que consiste en no renunciar al uso del la violencia, domina —es decir, es preferible— a la estrategia contraria (renunciar a tal uso), con independencia de la posible decisión del otro. En efecto, si el otro actor decide renunciar a la violencia, el primer actor al no renunciar a ella, podrá imponer —mediante el uso de la fuerza— su voluntad sobre aquel. Pero si el otro actor decidiera continuar a usar la violencia para tratar de imponer su voluntad, la estrategia preferida por el primer actor sería no renunciar a tal uso, pues si lo hiciera se produciría la que considera como la peor situación posible: estaría aceptando pasivamente que el otro le impusiera unilateralmente su voluntad.

Esto significa que un “juego” con una estructura estratégica y con preferencias de sus actores como las que hemos descrito, tiene un punto de equilibrio dotado de una peculiar estabilidad, de modo que cuando ambos actores actúan racionalmente, el resultado que cabe esperar es que se nieguen a renunciar a su intento de imponer por la fuerza su voluntad, de modo que se mantenga el estado de naturaleza o guerra civil.

Pero, desde un punto de vista axiológico, este estado no puede considerarse como una solución satisfactoria a la situación planteada, pues hay otro resultado —el que se produce cuando ambos aceptan renunciar a imponer unilateralmente su voluntad mediante e uso de la fuerza— que es un óptimo de Pareto, respecto al que, como hemos visto, es más probable. De manera que en principio sería posible que ambos actores, a partir detal estado llegaran a un acuerdo para salir del estado de naturaleza y pasar a ese otro estado óptimo. Pero para ello sería necesario que los dos pudieran comunicarse y llegar a un compromiso, y que pudieran, asimismo, confiar en que el otro cumplirá efectivamente tal compromiso. La falta de comunicación y, especialmente, la falta de confianza, constituyen los principales obstáculos para que pueda darse esta solución. Esto es particularmente claro en algunas situaciones que se han dado en América Latina, en las que se ha intentado de establecer un orden constitucional mediante la negociación entre fuerzas políticas diversas que han estado enfrentadas entre sí con las armas. Para vencer los obstáculos de falta de comunicación se requiere la intervención de terceros que actúen como mediadores; y para superar la falta de confianza hace falta que las partes obtengan garantías mutuas del cumplimiento de los compromisos, por ejemplo mediante la designación de un tercero como garante de los mismos.

Ahora bien, dentro del modelo anterior ¿a cuál de las estrategias descritas correspondería el acuerdo de ambos jugadores de aceptar la regla de la mayoría para la toma de decisiones obligatorias comunes? Aquí caben dos posibilidades. La primera posibilidad es que, dadas las características de la sociedad en cuestión, la aplicación de la regla de la mayoría conduzca, con toda probabilidad, a que uno de los actores —digamos que el primero— resulte ganador siempre o casi siempre, porque, dada la segmentación social existente, está formado por una coalición de individuos que es mayoritaria y permanente. Es evidente que en este caso el segundo actor no puede aceptar la regla de la mayoría, pues esto significaría que aceptaría un gobierno exclusivo y permanente del primer actor, lo cual, como antes vimos es, según su orden de preferencias, el peor de todos los resultados posibles. Como quiera que en un juego del tipo que estamos examinando, ninguno de los jugadores cuenta con un poder de negociación superior al otro, la solución óptima para ambos actores consistirá, probablemente, en aceptar alguna transacción o compromiso bajo la forma de gobierno mixto (consensual, consociacional, etc.) no mayoritario.

La segunda posibilidad es que, dadas las circunstancias de la sociedad de la que se trata, si se aplica la regla de la mayoría ambos actores tengan aproximadamente iguales probabilidades de resultar ganadores, y eventualmente de alternarse en el gobierno como resultado de las sucesivas elecciones. Supongamos que además de darse esta circunstancia, la constitución incluye normas que impiden a quien ocupa el gobierno temporalmente que pueda utilizar el poder de que dispone para dañar gravemente y en forma irreparable a los otros actores, o para destruir los derechos u oportunidades de la oposición, perpetuándose en el ejercicio de ese poder. Si se dan todas estas condiciones, la estrategia de ambos actores que conduce a un resultado óptimo es la de renunciar a tratar de imponer unilateralmente su voluntad sobre el otro, y comprometerse, en cambio, a aceptar esa constitución, incluyendo la regla de la mayoría para la toma de decisiones. El problema más grave consiste, como ya vimos, en que para ambos jugadores esa estrategia no conduce a una solución estable, pues está dominada por la otra estrategia (la que consiste en no renunciar a tratar de imponer unilateralmente la propia voluntad), de modo que la tentación de no cumplir con el compromiso asumido, ya sea porque el perdedor no acepta el resultado que se produce cuando se aplica la regla de la mayoría; o ya sea porque el ganador no cumple con la obligación constitucional de respetar los derechos de la oposición o de los otros actores. puede ser irresistible. De modo que, a menos que existan suficientes garantías de que ambos actores cumplirán con ese compromiso, la solución óptima no será viable.

  1. Modelo II

Existe otro tipo de situaciones en las que la dificultad para una solución basada en la aceptación de un orden constitucional, consiste en la existencia de varios puntos de equilibrio, que no son intercambiables ni equivalentes. Para ilustrarlo utilizaré un modelo semejante al que hemos visto de analizar pero con una importante variación, en lo que se refiere a las preferencias de los actores. Vamos a suponer que las preferencias de ambos actores son ahora las siguientes: cada actor prefiere, ante todo, que sea el otro actor quien renuncie al uso de la violencia, pero no él, y de esta forma pone imponer unilateralmente su voluntad mediante el uso de la fuerza. De no ser esto posible ambos preferirían llegar a un acuerdo sobre unas reglas de juego comunes y un gobierno encargado de aplicarlas. Pero si tampoco fuera posible, ambos o al me nos uno de ellos estaría dispuesto a aceptar el gobierno del otro, con tal que asegurara la paz y un mínimo de respeto a ciertos derechos. En último lugar, como la situación más detestada por todos los actores, estaría la caracterizada por una guerra civil endémica, en la que ninguno de los actores renuncia al uso de la fuerza. En este caso, a diferencia de lo que ocurría en el modelo anterior, estamos suponiendo que para ambos actores es preferible cualquier forma de gobierno (incluso el gobierno exclusivo del otro) que garantice la paz a la guerra civil o la anarquía.

En esta caso no existe una única estrategia que sea óptima para ambos actores, con independencia de la decisión del otro actor. Los dos actores prefieren no renunciar a imponer unilateralmente la propia voluntad mediante la fuerza, si el otro renuncia a imponerla; pero prefieren renunciar a imponer la propia voluntad mediante la fuerza, en caso de que el otro no renuncia a imponerla, para garantizar la paz. Y nos encontramos con que existen dos posibles puntos de equilibrio: los resultados que se producen cuando cualquiera de los actores renuncia a imponer su voluntad unilateral, mientas que el otro no renuncia a tal imposición.[35] Pero ambos puntos de equilibrio no son equivalentes ni intercambiables, de modo que son valorados en forma distinta por los dos actores: cada uno de ellos prefiere, evidentemente, el punto de equilibrio en que es el otro —y no él— quien renuncia a imponer unilateralmente su voluntad. Quiero esto decir que si cada uno de los actores debe elegir simplemente una estrategia que contiene un equilibrio, ambos elegirán la estrategia de no renunciar, con lo cual el resultado que se producirá será el estado de naturaleza en que ambos continúan usando la fuerza, con el resultado que como vimos es considerado como el peor por los dos jugadores.

Los problemas de información y comunicación adquieren una importancia primordial en este tipo de situaciones. En primer lugar, para ambos jugadores es de importancia primordial saber cuál es la estrategia que efectivamente se propone seguir el otro actor. En segundo lugar, si uno de los jugadores logra convencer al otro de que piensa seguir la estrategia consistente en no renunciar al uso de la fuerza, lograría un triunfo pues al otro no le quedaría más remedio, en tanto que actor racional, que renunciar al uso de la violencia (pues de no hacerlo se produciría el resultado considerado peor, de acuerdo a su orden de preferencias: aquél en que ninguno de los dos renuncia al uso de la fuerza). Una aparente paradoja la constituye el hecho de que cuando un jugador pretende adoptar la estrategia “no renunciar”, está, tanto en su interés como en el interés de su oponente, que éste conozca tal decisión, y por tanto debe dársela a conocer para que sea el otro el que renuncie al uso de la violencia. Pero es igualmente evidente que también puede ser interesante para un jugador utilizar el bluff, es decir, hacer creer al otro que en ningún caso está dispuesto a renunciar al uso de la fuerza, aunque en real esté dispuesto a hacerlo, porque de esta manera logra que el otro renuncie. Nos encontramos, así, con un importante problema de credibilidad en el uso de las amenazas. En efecto, el anuncio que un jugador hace a otro de que no piensa renunciar a la fuerza, puede ser considerado como equivalente a una amenaza implícita: la amenaza dirigida al otro de que si éste también elige la estrategia de no renunciar a la fuerza, se seguirá necesariamente una confrontación catastrófica para ambos. Pero el segundo jugador no necesita, necesariamente, ceder ante tal amenaza, pues puede contraamenazar, anunciado, a su vez, que él, por su parte, tampoco está dispuesto a renunciar al uso de la fuerza, invitando al otro a que sea él quien renuncie. El problema central que se presenta en los dos casos, es el de la credibilidad de la amenaza y de la contraamenaza, pues la ejecución de la acción anunciada, cuando el otro actor no la cree, representa un daño no sólo para el amenazado, sino también para el amenazante.

Ocurre entonces que en situaciones como las del Modelo II, las negociaciones tendientes al eventual establecimiento de un gobierno constitucional, están acompañadas de complejas maniobras tácticas basadas en el uso de amenazas y contraamenazas, cuyo eventual éxito depende fundamentalmente del poder de negociación de los actores y del grado de credibilidad de tales amenazas. Si uno de los jugadores, gracias a una asimetría en el sistema de comunicaciones recíprocas, pudiera trasmitir al otro un mensaje en el sentido de que no renunciará al uso de la fuerza, sin que este último pudiera replicar (por ejemplo interrumpiendo las comunicaciones), el primer jugador habría triunfado. Lo mismo ocurriría si un jugador logra que su amenaza de no renunciar se convierta en un ultimátum, mediante un compromiso irrevocable de llevarla a cabo. Pero un juego simple de negociación, difiere de un juego de ultimátum, pues ambos jugadores tienen iguales facilidades de comunicación, de manera que ninguno de ellos puede unilateralmente decidir el resultado, poniendo al otro ante un ultimátum frente al cual no tiene una efectiva respuesta.[36] Y si el ultimátum no es posible, la única eventual solución sería un compromiso en torno a la situación en la que ambos renuncian a imponer su voluntad unilateral mediante la fuerza, pero nada hay que garantice que éste sea, efectivamente, el resultado final.

Al igual que vimos para el caso del Modelo I, esa solución de compromiso puede ser interpretada de dos formas: o bien como la aceptación de la regla de la mayoría por parte de ambos actores (lo cual será posible en aquellos casos en que, al aplicar tal regla, ambos actores tengan oportunidades sensiblemente iguales de resultar ganadores); o como la aceptación de alguna forma de gobierno mixto (consensual, consociacional. etc.) no mayoritario (lo cual será lo más probable en aquellos casos en que si se aplicase la regla de la mayoría, un mismo actor resultará ganador siempre o casi siempre). En todo caso, la constitución que en definitiva se adopte reflejará el poder de negociación (incluyendo la capacidad de amenazar y dañar) de todos los actores. Si la aplicación de la regla de la mayoría lleva a que ambos actores tengan iguales probabilidades de resultar ganadores, la aceptación de tal regla puede ser interpretada como el resultado de una transacción o compromiso entre esos actores; si, por el contrario, la aplicación de la regla de la mayoría conduce a que uno de ellos sea el permanente ganador, el aceptar la misma significaría que este actor ha logrado imponer su poder de negociación. En este caso el compromiso o transacción hubiera consistido en la instauración de alguna forma de gobierno mixto o compartido

Es preciso tener en cuenta que no todo tipo de limitación al poder público, por vía constitucional, tiene igual significado, pues es posible distinguir al menos tres especies de ellas, de acuerdo a su finalidad.

Están, en primer lugar, las limitaciones a la acción del poder público que están destinadas a evitar que el gobierno abuse de sus funciones y ponga fin a la misma democracia. A esta categoría pertenecen, por ejemplo, el conjunto de garantías destinadas a preservar los derechos de la oposición y la pureza de las elecciones (como las señaladas por Dahl 1974: 12–13). Si bien algunas de ellas pueden haber sido originalmente de inspiración liberal, resultan también imprescindibles para instaurar o preservar un régimen democrático.

En segundo lugar están las limitaciones a la acción de gobierno que responden a la necesidad de realizar y preservar valores típicamente liberales (como, por ejemplo, el reconocimiento de la libertad de conciencia), distintos, pero no necesariamente contrarios a los estrictamente democráticos.

Finalmente están ciertas limitaciones a la acción del gobierno destinadas a preservar los intereses de grupos minoritarios poderosos, mediante el reconocimiento de verdaderos privilegios (por ejemplo, conferirles un derecho de veto o una participación privilegiada, de naturaleza corporativa, sobre determinadas decisiones colectivas). En esta categoría pueden incluirse, además de ciertas instituciones características de las llamadas “democracias consociacionales” o “consensuales” (Lijphart 1977, 1987), otros casos de naturaleza claramente oligárquica.

Resulta así que bajo el prestigio de la idea de gobierno constitucional o gobierno limitado, se pueden cobijar valores no sólo democráticos y liberales, sino también antidemocráticos.

En particular, cuando tienen lugar procesos de transición democrática, la necesidad de dar a ciertos actores o sectores sociales poderosos pero minoritarios, garantías de que no se verán perjudicados por la nueva situación, lleva al establecimiento de limitaciones constitucionales que implican serias restricciones a los gobiernos democráticos y que pueden llegar, incluso, a la instauración de formas de gobierno o de Estado mixto, con soberanía compartida.

 

  1. Conclusiones sobre la crisis actual de la democracia

La democracia representativa, para algunos de sus más ilustres defensores, fue inicialmente un intento de salvar el ideal del interés público en las condiciones propias de la sociedad moderna. Es cierto que el ciudadano iba a ser reducido a la condición de simple elector, pero todavía autores como Tocqueville y J. S. Mill creían en las bondades de la participación política, y condenaban que una actividad exclusivamente orientada por el interés privado era indigna de la persona humana y destructora de la libertad. Y mantenían la exigencia moral de que, al menos en cuanto votante, el ciudadano se debía orientar por el interés público. Sin embargo, la “libertad de los modernos” basada en el “bienestar particular” y en el espíritu del interés privado, se iba a imponer sobre la “libertad de los antiguos”, basada en el espíritu público (Constant 1963).

La instauración de la democracia de masas y la creación de los partidos de masas supusieron un cambio radical en la base de sustentación de la legitimidad democrática. Ciertamente los intereses particulares siempre habían estado presentes en la vida política, pero reducidos a los de pequeños grupos oligárquicos y ocultos; pero ahora no sólo irrumpían en gran escala, sino que se proclaman públicamente, pues los partidos de masas reconocen expresamente que representan intereses de clase o sectoriales especiales. Así, los intereses particulares y las facciones, que a lo largo de 25 siglos de desarrollo del pensamiento político occidental habían sido considerados como el signo inequívoco de la corrupción del Estado y del gobierno, pasan a ser legitimados y aceptados como la base y fundamento mismo de la política. Pero si la política no es ya la expresión de la voluntad general y la búsqueda del interés público, la única forma en que se puede legitimar la democracia es a través de un cálculo racional de sus utilidades, comparándolas con las de regímenes alternativos.

El que diversos actores sociales, con intereses heterogéneos y parcialmente en conflicto, pudieran aceptar la democracia representativa, fue el resultado de una negociación que concluyó en una transacción y compromiso cuyas características varían de un país a otro, pero que, en general, tenían dos piezas claves como fundamento: el Estado de bienestar keynesiano y su expresión constitucional, el Estado social; y el desarrollo de los modernos partidos políticos. Ya me he referido anteriormente al Estado social y quiero hacerlo ahora a los partidos políticos.

Los partidos políticos de masas se vieron obligados, por la competencia por los votos, a ampliar su oferta —que inicialmente había esta dirigida a sectores sociales restringidos y determinados— a las más diversas clientelas electorales y agregar intereses heterogéneos, así como a entrar en coaliciones y compromisos que les permitiera el acceso al poder. La competencia electoral entre partidos se convirtió en un mecanismo, que al igual que el mercado sirve para proveer a los votantes y a los compradores, respectivamente, bienes (principalmente públicos, en el primer caso; privados, en el segundo), y cuya eficiencia puede ser analizada, como lo ha hecho Downs (1957), en forma semejante a la eficiencia del mercado. Los partidos políticos se convierten en verdaderas empresas políticas que compiten por los votos de los electores, y los políticos profesionales en empresarios políticos que articulan intereses y reúnen votos por su cuenta y riesgo, y a cambio de ello obtienen algún tipo de beneficio (Rey 1989: 296–298). También cambia radicalmente el significado del voto, que ya no es concebido como el ejercicio de una función pública, y a través del cual se debe expresar la opinión del votante acerca del interés público, sino como un derecho que se reconoce en interés particular del elector, de modo que éste no sólo puede utilizarlo de acuerdo a su personal conveniencia, sino que también es libre para no ejercerlo. Desde este punto de vista la abstención no tiene en sí nada de reprobable; es más, en la medida en que el voto es considerado como un acto meramente instrumental, a través del cual se trata de influir en el resultado de la elección, surge la llamada “paradoja del votante”: dada la bajísima probabilidad de que un ciudadano individual modifique mediante su voto el resultado de las elecciones; dado, por otro lado, que los resultados de una elección pueden ser considerados bienes públicos (en el sentido de que, incluso las personas que no han votado, no pueden ser privadas de los eventuales beneficios que de ella pueden derivarse); y dado, por último, que el voto implica ciertos costos para el votante (pérdida de tiempo, molestias en la cola, etc.), la decisión que debería tomar una elector racional es abstenerse, de modo que el problema no está en el alto grado de abstención que registran muchos países democráticos, pues lo que resulta paradójico, más bien, es el grado relativamente alto de votantes.

En resumen, la democracia se reduce a un mecanismo, que a través de la competencia electoral entre partidos, satisface las preferencias o demandas de los electores. Ahora bien, con independencia de la aversión que a algunos pueda producir esta imagen, lo cierto es que hasta hace poco esa era uno de los argumentos centrales para la justificación de la democracia, y lo preocupante es que incluso dicha visión se está desmoronando estrepitosamente en todo el mundo. La más grave crisis que está actualmente planteada es la falta de credibilidad de los mecanismos electorales como instrumentos capaces de satisfacer las preferencias de los votantes, lo cual implica el cuestionamiento de una de las pocas bases de legitimidad que le quedaban a la democracia representativa. Están en crisis, también, los dos pilares básicos que sirvieron de sustento e hicieron posible el mantenimiento de la democracia representativa en la moderna sociedad de masas: se refiero a los partidos políticos y al Estado de bienestar keynesiano. La arremetida contra el Estado de bienestar no es exclusiva de los sectores neoliberales y conservadores, pues en ella también participa la izquierda, que coincide en buena parte de sus argumentos con los de aquéllos (por ejemplo: Offe 1984). Y el cuestionamiento de los partidos políticos, que tradicionalmente había sido una actitud típicamente reaccionaria, es compartido por los sectores radicales.

¿Qué es lo que queda, entonces, para justificar la democracia? Un politólogo de gran prestigio, como Riker (1982), partiendo de ciertos resultados de la moderna teoría de la elección social, llega a la conclusión de que es técnicamente imposible y políticamente indeseable la concepción que ve en la democracia un mecanismo para hacer que las políticas de los gobiernos respondan a las preferencias de las mayorías, y concluye que la democracia apenas proporciona un control limitado y negativo sobre el contenido de las decisiones gubernamentales: la democracia hace posible —aunque no garantiza— que un gobernante electo que durante su actuación ofenda o irrite a un número suficientemente grande de electores, sea castigado por éstos y sufra una derrota en las próximas elecciones, siendo desplazado del poder. Se trata de un control mínimo y puramente negativo, dirigido a evitar los peligros de la tiranía, y con el que —según Riker— debería bastar para justificar la democracia. Las ideas de Riker son compartidas por los exponentes de las ideas políticas llamadas neoliberales (en realidad, más bien neoconservadoras)

Pero si la democracia queda reducida a esto, debemos ser muy pesimistas sobre su futuro, particularmente en América Latina, pues difícilmente podrá contar con el apoyo popular que es una condición básica para su mantenimiento. El pueblo no sólo ha estimado los valores asociados a la democracia representativa, sino que ha visto en la misma un instrumento para la realización de sus aspiraciones de libertad, justicia y bienestar, y su apoyo a ella se basa en su confianza en el funcionamiento de sus mecanismos e instituciones como medios para satisfacer esas aspiraciones. Esa confianza se convierte en lealtad, que a corto y aun a mediano plazo permite amortiguar posibles fallas en la satisfacción de las aspiraciones. Pero no se mantendrá si el funcionamiento de la democracia defrauda sistemáticamente sus expectativas. Por tanto, debe verse con preocupación al auge que ha adquirido en América Latina una concepción sumamente restringida y puramente negativa de la democracia, según la cual ésta sólo proporcionaría un conjunto de instituciones destinadas a limitar el poder de los gobernantes; de modo que los mecanismos electorales no serían un medio para que los votantes pudieran influir positivamente sobre el contenido de las decisiones gubernamentales, sino un recurso para evitar que el gobierno que convierta en tiránico. Cuando eso ocurre, no debe extrañarnos que se agote el crédito que hasta entonces el pueblo concedió al sistema y que la acumulación de frustraciones de lugar, no ya simplemente a una derrota electoral del gobierno de turno, sino a un rechazo de la democracia y a su colapso.

También hay razones para ser pesimistas sobre el futuro del constitucionalismo. En la medida en que la constitución deja de ser un medio para garantizar la expresión de los valores políticos propios de la democracia y del liberalismo político, y se reduce a ser un instrumento para garantizar los privilegios de grupos minoritarios poderosos, desaparece todo compromiso normativo con respeto a ella; y si, además, falta el consenso entre los principales grupos o actores políticos y sociales acerca de las reglas básicas del juego político, podemos hablar de una falta o ausencia de una constitución real (aunque pueda existir una constitución de papel), de modo que el orden político es el resultado de una constante interacción estratégica entre los distintos factores de poder y de los eventuales equilibrios precarios e inestables a los que esa interacción pueda llegar.

 

 

Referencias

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[1] Según Huntington (1991: 16) la cronología de los grandes flujos y reflujos de la democracia es como sigue: 1) Primera ola larga de democratización: 1828-1926; 2) Primera ola en sentido reverso: 1922-1942; 3) Segunda ola corta de democratización: 1943-1962; 4) Segunda ola en sentido reverso: 1958-1975; 5) Tercera ola de democratización: 1974- ?. Para Huntington la tercera ola comienza en 1974, con el golpe de Estado incruento de Portugal, que pone fin a la dictadura de Marcello Caetano.

[2] La presente versión es una actualización y ampliando de la 1ª edición, a la que he añadido largos fragmentos de mi ensayo, (1990: 337-398)

[3] Utilizó el adjetivo neoconservadores porque éste es, en mi opinión, el término más apropiado para referirnos a quienes defienden ideas políticas que en el lenguaje ordinario o en la polémica diaria se suelen denominar inexactamente neoliberales, que se caracterizan por defender los valores liberales sólo en la economía pero que los rechazan en la política. Hay que tener en cuenta que liberalismo político y liberalismo económico son cosas distintas, y que no es raro que no coincidan en una misma persona. Así, Hobbes fue liberal en materia de economía, pero era políticamente absolutista; en tanto que Locke era mercantilista en economía, pero políticamente liberal. El liberalismo económico puede compaginarse con cualquier teoría política, como lo muestra más recientemente Pareto, cuya teoría económica es, sin duda, liberal, aunque la política que defendía era absolutista y autoritaria. A los ejemplos anteriores (señalados por Neumann s/f [1968]: 241-42), podemos añadir el caso más reciente y notorio, de la dictadura política de Chile bajo Pinochet, que pudo coexistir con una política económica liberal, lo que suscitó grandes elogios de uno de los más importantes exponentes del liberalismo económico, el premio Nobel de Economía Milton Friedman.

[4] En un trabajo presentado en 1971 en un Seminario del Center for Inter-American Affairs de New York, bajo el título “Alternativas políticas en América Latina”, uno de los más prominentes científicos sociales latinoamericanos, F. H. Cardoso, defendía la necesidad de reorientar los temas que había sido el tema central del análisis político tradicional; de modo que, para captar la diferencia política básica entre los regímenes de la región, consideraba que era preciso analizar los objetivos de sus decisiones, desde el punto de vista de “quiénes son los beneficiarios” de las políticas puestas en práctica (Cardoso 1972: 22-24). Más en concreto, proponía

“trasladar del ángulo de la preocupación dominante por la «élites del poder» («gobiernos militares», «élites nacional-desarrollistas», etc., o no) o por las formas de acceso al poder (elecciones, golpes de Estado, revoluciones, etc.) y de los mecanismos de su ejercicio (partido único, abierto o encubierto; pluripartidismo, democracia plebiscitaria; las Fuerzas Armadas como «partido burocrático», etc.), hacia cuestiones de base, tendientes a saber qué grupos o clases sociales se beneficiaron con las decisiones que se tomaron (o por el contrario, con las no decisiones que refuerzan el status anterior de dominación), qué perfiles de distribución de la renta es compatible (independientemente de las declaraciones del gobierno) con el patrón de desarrollo que se está implementando, y así sucesivamente” (Cardoso 1972: 26)

Cardoso, quien más tarde se dedicó a la política activa, para llegar a ocupar —tras cambiar totalmente sus anteriores ideas políticas— la presidencia de Brasil, fue durante cerca de dos décadas el autor latinoamericano que probablemente influyó más (y no siempre para bien) en las Ciencias Sociales de la región.

[5] La formulación que se ha convertido en clásica, es la de Buchanan y Tullock (1962). Como desarrollos y aplicaciones de esas ideas, deben mencionarse las obras de Buchanan (1975); y de Brenan & Buchanan (1980; 1985)

[6] Sobre la importancia de los conceptos de normalidad y normatividad y el papel del derecho en el análisis político, todavía conserva todo su valor el antiguo texto de Herman Heller (1955: 199-216). Sobre la importancia de las normas constitucionales, Heller (1955: 267-289).

[7] La expresión y el concepto de “constitución de papel” —contraponiéndolo en ocasiones al de “constitución orgánica”—, fueron popularizados en Venezuela por Laureano Lanz en su Cesarismo Democrático (1983)

[8]Sobre la idea de “regla” y la legitimidad de utilizar el concepto de “regla implícita”, véase Black (1962: Cap. VI).

[9]El concepto de “acuerdo tácito” está estrechamente relacionado con la idea de “negociación tácita” o “negociación implícita”, utilizado frecuentemente por los analistas de las relaciones internacionales (por ejemplo, Schelling 1960) y que puede ser legítimamente trasladado al ámbito de las relaciones en el interior de un Estado.

[10]Esto comprende, tanto los procedimientos para la toma de decisiones, como los límites materiales de las mismas (incluyendo el señalamiento de que hay ciertas materias que no pueden ser objeto de decisiones colectivas); también puede incluir el establecimiento de ciertos criterios generales acerca del contenido positivo de las decisiones.

[11]He desarrollado en extenso tal distinción en Rey (1990).

[12]Para un desarrollo de estas ideas, véase Kelsen (1943).

[13]Con esto estoy describiendo un “hecho jurídico” y en ningún caso pretendo justificar un derecho basado en relaciones de fuerza.

[14] Para un excelente y breve artículo sobre este tema, véase, Rubio (1975).

[15]El más ilustre representante contemporáneo del decisionismo político-constitucional es, sin duda, Carl Schmitt, que la utiliza en varias de sus obras, y especialmente en su Teoría de la Constitución [1928] (versión española, 1982: 94–95; 105; y passim.) En su obra Sobre los tres modos de pensar la ciencia jurídica [1934] (versión española, 1996), distingue con algún detalle el “normativismo”, el “pensamiento del orden concreto” y el “decisionismo”, como modalidades de pensamiento jurídico.

[16]Para una moderna crítica a la teoría de la soberanía ilimitada, véase el texto de Popper (1966: Cap. 7), sobre las paradojas de la soberanía.

[17] Los textos clásicos en los que Benjamín Constant ha criticado la idea de una soberanía del pueblo ilimitada, son “Sobre la Soberanía popular” (Capítulo I de sus Principios de Política [1815]) y De la libertad de los antiguos comparada con la de los modernos [1819]. La versión castellana del texto que yo he utilizado, aparece en Constant (1963: 13-14).

[18]Otros criterios utilizados para distinguir las formas puras de las impuras de gobierno han sido: gobierno basado en el consentimiento vs. gobierno basado en la fuerza; gobierno razonable vs. gobierno arbitrario; gobierno de acuerdo a la ley vs. gobierno absoluto o ilimitado, etc. Véase, Rey (1989: 33–43).

[19]Véanse los textos de Cicerón, en Rey (1965: 109–112). Los ejemplos de este mismo uso podrían multiplicarse, pero me limitaré a citar a Rousseau, quien al hablar del “gobierno republicano” afirma: “No entiendo solamente por esta palabra una aristocracia o una democracia, sino, en general, todo gobierno guiado por la voluntad general que es la ley”, es decir, todo gobierno legítimo, de modo que incluso “la monarquía es república” (Rousseau 1964: 380).

[20]Un par de ejemplos: para Platón, en El Político, la democracia es la peor de las formas puras de gobierno, aunque la menos mala de las impuras; y para Cicerón, la peor de todas las tiranías es la de la multitud.

[21]En un texto del pensamiento político de la emancipación venezolana, el “Discurso preliminar dirigido a los americanos” (1797), encontramos expresada esa idea con particular fuerza y claridad:

“La publicidad de las opiniones y de las deliberaciones, es absolutamente necesaria en una República: no se debe hacer jamás uso, sino del escrutinio verbal. Mal haya aquel, que teme dar su voto, su parecer, o dictamen en alta voz: sus intenciones no pueden ser buenas; no hay sino la maldad que pide la oscuridad y el silencio; una acción loable, no encuentra sino recompensas en la publicidad, y pretender que esta perjudica a la libertad de los que votan, es lo mismo que quejarse de la claridad del sol, que incomoda tanto al malhechor… Todo el efecto de las elecciones populares, se pierde el mismo día en que se deroga este principio; desde este instante, la ambición hace un grande adelantamiento, y con la intriga que la acompaña, logra el buen éxito de sus pérfidos proyectos” (Recogido por Grases 1988)

[22]La voluntad general viene a ser “la suma de las diferencias” de las voluntades particulares, que se compensan o destruyen mutuamente, de modo que si el pueblo delibera debidamente informado y sin que se permitan las facciones, “del gran número de las pequeñas diferencias resultará la voluntad general y la deliberación será siempre buena“ (Du Contract Social, p. 371).

[23]Véase Rousseau, Du Contract Social, Libro III, Cap. XV, [“Des Deputés ou Répresentants”],esp. pp. 428–29). Contrasta con esto el pensamiento de Benjamín Constant, quien en un texto antológico, en el que opone la libertad de los antiguos a la libertad de los modernas, afirma que, en esta última, los bienes supremos son “el bienestar particular” y la “libertad individual”, de modo que “mientras más tiempo libre nos deje el ejercicio de los derechos políticos, más preciosa nos será la libertad”, de lo cual deduce la superioridad de la democracia representativa moderna frente a la democracia participativa de la antigüedad. (Constant 1963: 18–21)

[24]“El Soberano, sólo por ser lo que es, es siempre todo lo que debe ser” (Du Contract Social, p. 363)

[25]Luis Castro Leiva ha analizado los principales componentes de la filosofía política bolivariana y criticado severamente la servidumbre que ejerce, hasta nuestros días, sobre el pensamiento político venezolano. Véase, Castro Leiva (1983; 1991).

[26] Sobre la “imposibilidad de la democracia”, en las condiciones propias de las repúblicas latinoamericanas, véase Rey (1989)

[27]Aunque Schmitt (1988) ha llamado la atención sobre este cambio de supuestos, muchas de esas ideas ya habían sido expuestas, desde principios del presente siglo, por Ostrogorski (1979).

[28]La exigencia del acuerdo unánime, para el contrato social original la encontramos en autores tan diversos como Hobbes, Althusius, Locke y Rousseau, entre los clásicos, y Rawls, entre los modernos. Pero también en representantes del neoutilitarismo, como Harsanyi. Aquí estamos suponiendo la identidad entre el acto por el cual se suscribe el contrato original y el acto por el cual se establece la constitución. Sin embargo es posible distinguir, tanto conceptualmente como en la práctica, entre el “contrato social” original y el “pacto constitucional”. Además, debe tenerse en cuenta que el acto por el cual se establece la constitución no reviste necesariamente la forma de un contrato o pacto. Véase, sobre esta cuestión, Schmitt (1982: Cap. 7).

[29]Véase, además del conocido libro de Buchanan y Tullock (1962), el de Ragowski (1974), en el que se examina cómo las diferentes segmentaciones [cleavages] de todo tipo (diferencias étnicas, ocupacionales, etc.) existentes en la sociedad influyen en ese cálculo.

[30]Una distribución que sea óptima desde el punto de vista de Pareto, significa que es máximamente eficiente, en el sentido que no quedan recursos libres o disponibles que distribuir, de modo que no es posible mejorar a ningún individuo sin desmejorar a otro, Pero no implica necesariamente que sea “justa”. Limitarse al criterio de Pareto es consecuencia de la aceptación del dogma, propio de la moderna economía neoclásica, según el cual no se pueden establecer escalas cardinales de utilidades y del rechazo de la posibilidad de la comparación interpersonal y/o agregación de las mismas; a lo cual se une, normalmente, la creencia de que todo juicio de valor sobre la materia es subjetivo y arbitrario. Una discusión de la cuestión de la “justicia” en materia de distribución exige, o bien que se acepte la cardinalidad de las utilidades (como hacen algunos neoutilitaristas, como Harsanyi) o bien que se acepte la legitimidad de incluir en la argumentación juicios de valor explícitos.

[31]Sobre el moderno Estado social, véase García-Pelayo (1977), espec. Cap. I; y Combellas (1982).

[32] Como lo demuestra el caso patético de Polonia, que a partir del siglo XVI adoptó el liberum veto (equivalente a la unanimidad) para la validez de las decisiones de la Dieta (parlamento), con resultados desastrosos. Véase el libro clásico de Konopczynski (1930).

[33]Una crítica al criterio de la unanimidad defendido por Buchanan y Tullock, es desarrollada por Barry (1965: 245–50; 256–59; 322–23). Para una crítica de alcance mucho más general, Rae (1975: 1270–94).

[34]Dos notables ejemplos de utilización de tales tipos de modelos para el análisis de los problemas de la acción colectiva y de la cooperación, son los libros de Hardin (1982) y de Taylor (1987).

[35]Son puntos de equilibrio porque, una vez en ellos, cualquier actor que trate de escapar eligiendo una estrategia distinta, cuando el otro mantiene su estrategia, desmejorará necesariamente los beneficios que recibe.

[36] Un ultimátum es un juego de negociación en el que uno de los jugadores puede comprometerse firmemente, de antemano, a que él no cederá, bajo ninguna condición, a determinada demanda específica, pues en caso sufriría fuertes penalidades. Véase, sobre este complejo e importante tema, Harsanyi (1977), especialmente pp. 186–189.